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Em 18 de junho, depois de dois anos e meio de duras negociações, os chefes de Estado e de governo da Europa chegaram finalmente a um acordo sobre o texto do novo Tratado Constitucional da União Européia. Antes de chegar a este consenso, os países tiveram de resolver suas diferenças no tocante a dois assuntos espinhosos: a repartição de poderes no que se refere à tomada de decisões e ao governo econômico da Europa. Entretanto, embora o continente já tenha uma Constituição no papel, na prática, porém, o texto só passará a vigorar depois que for ratificado por todos os Estados da União. Hoje, o temor principal é que, dada a crescente onda de ceticismo em relação à Europa, alguns dos 25 países se recusem a ratificar a Carta Magna, interrompendo assim o processo constituinte.

No início de 2004, o clima era de pessimismo em relação à possibilidade de que a Europa aprovasse seu primeiro Tratado Constitucional nos primeiros seis meses do ano sob a presidência da Irlanda. Um dos principais obstáculos era a oposição por parte da Espanha e da Polônia à nova repartição de poderes consignada pelo texto constitucional, que rompia com o pacto celebrado em Nice, em 2000, diminuindo o poder dos países pequenos e aumentando o dos grandes: Alemanha, França, Reino Unido e Itália. As negociações estavam interrompidas desde dezembro de 2003.

Contudo, em questão de poucos meses, a conjuntura política deu um giro inesperado na esteira da surpreendente mudança de governo na Espanha acrescida da crise de abstenção nas eleições européias em 13 de junho. Em março de 2004, três dias depois dos atentados do dia 11 de março em Madri, os socialistas espanhóis saíram vitoriosos das eleições gerais e reataram com o eixo franco-alemão, principal defensor da nova repartição de poderes no Conselho de Ministros, bastante prejudicado em decorrência do apoio da Espanha aos EUA na Guerra do Iraque.

Na opinião de Sara González, professora de Economia na Universidade Complutense de Madri, a mudança na postura espanhola ajudou a desbloquear as negociações  em torno do texto constitucional. É bastante possível que se tivesse seguido o Executivo anterior, “a Espanha certamente acabaria tomando a frente do grupo de países pequenos incomodados com a Constituição”, observa González.

Outro fator de importância fundamental foi a enorme abstenção registrada nas eleições européias de 13 de junho, em que 55% dos eleitores deixaram de comparecer às urnas,  sobretudo nos dez novos sócios da União (países que passaram a integrar a UE em 1^o. de maio). O caso mais grave foi o da Polônia, cuja abstenção foi de cerca de 80%. Diante disso, os mandatários máximos não podiam permitir que a negociação da Constituição fracassasse novamente.

Na véspera da reunião do Conselho Europeu, Romano Prodi, presidente da Comissão Européia, declarava: “Precisamos de uma Constituição que dê uma idéia clara e precisa da Europa aos europeus em um momento em que os cidadãos demonstram sua antipatia pelo continente, haja vista o pequeno número de eleitores que se dispôs a votar nas eleições  para o Parlamento Europeu.”

“Abstenção também é voto”, disse González. Em sua opinião, “faltou pedagogia que explicasse ao cidadão europeu o que esperar do Parlamento, e para que ele serve. São coisas que cabem aos Estados membros e às instituições européias fazer, sobretudo à Comissão”.  A função da comissão consiste em propor diretrizes ao Conselho e ao Parlamento, motor da política da Comunidade Européia.

A brecha entre as instituições européias e os cidadãos faz com que os eleitores se abstenham de votar ou recorram ao voto para castigar a seus respectivos governos nacionais. Foi o esse o caso no Reino Unido, na Alemanha, França e Itália, cujos mandatários sofreram derrotas fragorosas nas urnas. Além disso, durante a campanha eleitoral, “os parlamentares limitaram-se a fazer política nacional e, em algumas ocasiões, demonstraram pouquíssimo conhecimento sobre a Europa”, observa González.

Por último, a professora da Universidade Complutense assinala que o aumento do peso da França e da Alemanha teve papel de destaque na obtenção de um rápido acordo. Muito embora, em sua opinião, tal liderança deva ser apenas transitória em face dos problemas econômicos e políticos por que passam ambos os países.

Disputa de grandes e pequenos pelo poder

Diante deste cenário, os líderes máximos da Europa chegaram a Bruxelas dispostos a dotar o velho continente de sua primeira Constituição. A chave-mestra que permitirá desbloquear as negociações é a repartição de poderes e o peso de cada Estado na tomada de decisões por maioria qualificada. A Irlanda apresentou uma solução que satisfez às grandes potências e que assegura, além disso, a concessão de poderes à  Espanha e à Polônia num grau próximo ao que fora estabelecido pelo acordo de Nice, o que confere a estes países poderes pouco inferiores aos das nações maiores.

Na madrugada de sexta-feira, 18 de junho, os líderes europeus chegaram a um acordo sobre o primeiro texto constitucional. José Ignacio Torreblanca, professor de Política Internacional da UNED e pesquisador sênior da área de Europa do Real Instituto Elcano, demonstra um certo ceticismo ao avaliar o acordo: “É bom porque foi firmado; fora isso, porém, não vejo grandes vantagens no texto, sobretudo no que se refere aos temas institucionais, equacionados com muita dificuldade, já que demandaram inúmeros compromissos e deixaram muita coisa sem solução pelo caminho.”

Com relação à divisão de poderes, chegou-se ao consenso de que qualquer decisão a ser tomada pelo Conselho deverá ter o apoio de 55% dos Estados e a aprovação de 65% da população. Além disso, para pôr fim ao medo dos países pequenos, decidiu-se incluir uma cláusula através da qual são necessários pelo menos quatro países para a formação de um bloqueio mínimo. Isto significa que os três países de maior contingente populacional, países cuja população é 35% superior à das demais nações, não poderão bloquear sistematicamente todas as propostas.

“O acordo estabelecido mais uma vez pelo Conselho para a repartição de votos é bom porque satisfaz a todos, contudo é mais satisfatório no plano individual do que o plano coletivo. Embora a soma dos acordos seja satisfatória para 25 países, não o é necessariamente em nível global, já que se trata de um sistema de votação bastante complexo”, observa Torreblanca.

De modo geral, a maioria dos especialistas concorda que a nova Constituição, em vez de simplificar a tomada de decisões referendada pelo pacto de Nice, complica ainda mais o processo pelo fato de que os votos se acham vinculados à demografia, um fator volúvel “que ninguém sabe ao certo que peso terá e de que modo deverá se refletir nos votos”, explica Torreblanca. Já no tratado de Nice, a votação era clara. A Espanha, por exemplo, contava com 27 votos, e os Estados maiores, com 29.

Com relação à Comissão, acordou-se que até 2004 cada Estado manterá um representante no Executivo comunitário. A partir desta data, e contra todos os interesses dos países pequenos, o número de comissários será reduzido em dois terços dos Estados membros. Além disso, haverá um sistema de rodízio que permitirá a todos que ocupem em algum momento, um de cada vez, um posto na Comissão, evitando assim um Executivo superdimensionado e difícil de gerir. Para Torreblanca, “a Comissão é grande demais, e há poderes que ficaram muito reduzidos em alguns campos. Além disso, não se sabe ao certo como será seu funcionamento, já que uma Comissão de 25 membros deve ser necessariamente mais eficaz”.

Por último, o Parlamento ampliará seus poderes e passará a contar com um número de  parlamentares que girará em torno de 732 a 750.  Uma solução que, segundo Torreblanca, não é prática. “Em vista do que ocorreu nas eleições anteriores, não sabemos ao certo se precisamos exatamente de 750 ou de 350 eurodeputados que sejam capazes de se comunicar melhor ou de fazer coisas que sejam mais visíveis.”

Na opinião de González, a reforma institucional deixa claro que “nem mesmo os representantes têm uma idéia muito clara acerca da Europa”. Com o sistema de dupla maioria de população e países, prossegue, “concedeu-se poder de representação aos cidadãos junto ao Conselho, e não junto ao Parlamento. Foram os Estados que prepararam esse coquetel. Assim, como transmitir aos cidadãos o significado do Parlamento europeu? Isso não em nada contribui para a criação de uma pedagogia adequada para o eleitor”.

Avanço insignificante no plano econômico

O capítulo econômico foi o elemento-chave das negociações. A Alemanha foi uma das grandes vencedoras ao conseguir evitar a ampliação de poder da Comissão Européia no tocante à punição de países que ultrapassarem os 3% de déficit público. Alemanha e França estão em situação de déficit excessivo. A Grécia acaba de ingressar e a Itália terá de adotar medidas corretivas. Bruxelas adotou uma postura rigorosa neste caso; por esse motivo, na minuta da Constituição, ficou estabelecido que a Comissão poderia elaborar propostas para os países que não cumprissem o Pacto. Tais propostas só poderiam ser modificadas por meio de deliberação unânime do Conselho de ministros de Economia e Finanças (Ecofin).

No fim, decidiu-se que a Comissão somente emitirá recomendações para correção de desvios orçamentários. Tais recomendações poderão ser alteradas pelo Ecofin por maioria qualificada. Exemplos recentes disso são a França e Alemanha, que graças ao apoio de outros países, não tiveram de se submeter às sanções previstas por Bruxelas nos casos de desequilíbrio orçamentário. A Holanda opôs-se energicamente a esta decisão, mas só conseguiu que na Constituição constasse que os Estados devem aproveitar os momentos de bonança para ajustar as contas públicas.

Segundo González, “os países grandes não estão interessados em saber se cumpriremos ou não o Pacto; sua preocupação é redefini-lo”. Torreblanca concorda: “É sem dúvida preocupante. Todos suspeitamos que quando os grandes estabelecem as regras do jogo de acordo com parâmetros próprios — com a intenção de esquivar-se deles, ou de receber tratamento privilegiado no momento em que se virem obrigados a aplicá-los —, introduzindo-se assim um elemento de instabilidade e de falta de credibilidade a longo prazo”. O professor acrescenta que, na repartição do poder econômico, “a Constituição não satisfaz”.

No plano econômico, disse González, “quanto maior o número de cosias que forem delegadas à Comissão, melhor para todos, já que ela aprovará projetos que beneficiarão todo o conjunto da União Européia. Com relação aos orçamentos comunitários ou à distribuição dos fundos estruturais, a Comissão tem uma visão a médio e longo prazo, diferentemente dos políticos (isto é, o Conselho), que nutrem interesses políticos concretos e de curto prazo”.

Processo de ratificação no ar

Superada uma primeira fase de consenso, resta agora outra etapa de ratificação tão árdua quanto a anterior. Em primeiro lugar, é preciso elaborar um texto definitivo que, posteriormente, será submetido à revisão e traduzido nas línguas oficiais da UE. Deste momento em diante, seguindo-se à assinatura oficial do texto no final do ano em Roma, cada país optará por um processo de ratificação específico, seja por meio dos respectivos parlamentos ou via referendo. É nesse momento que surgem dúvidas sobre o futuro do Tratado Constitucional, já que basta um único país deixar de assiná-lo para que a Constituição não seja promulgada.

No tocante às ratificações, Torreblanca destaca dois tipos de problemas fundamentais: em primeiro lugar, o referendo poderá ser derrotado em alguns países. É o caso do Reino Unido, onde, nas últimas eleições, ficou claro o apoio obtido pelo UKIP (United Kingdom Independence Party, ou Partido da Independência do Reino Unido); e da Dinamarca, que no passado rejeitou a ratificação de um Tratado europeu (de Maastricht), bem como de algum país báltico e da Polônia.

Torreblanca não acredita que a omissão à referência às raízes cristãs dos países membros no Tratado, conforme acusam algumas nações, constitua motivo suficiente para que esses Estados rejeitem a Constituição. Em sua opinião, “a questão religiosa não passa de ficção, já que no próprio preâmbulo da Constituição há referência à herança religiosa, humanista etc. do continente. Em outras palavras, não se trata de uma Constituição atéia. É possível que o tema provoque alguma comoção entre os poloneses, levando alguns partidos a fazer campanha contra a Constituição, mas sem vinculá-la ao euroceticismo de modo geral.”

O segundo problema, segundo Torreblanca, é que “a imagem do referendo de ratificação  constitucional pode ficar prejudicada se a participação popular for inferior a 50%; portanto, ainda que aprovado em vários países, corre o risco de trazer consigo uma carga de legitimidade negativa ou bastante baixa”.

Se, conforme prevê o Tratado, passados dois anos de sua assinatura, a Constituição tiver sido aprovada por 20 países apenas, o Conselho Europeu se reunirá para tomar uma posição. Na opinião de Torreblanca, não há no Tratado normas claras para o caso de a ratificação não ocorrer. “A questão foi deixada em aberto porque o malogro da ratificação na Letônia não será, evidentemente, a mesma coisa que o seu fracasso na França. Neste último caso, o processo de ratificação será retomado até ser aprovado; já no caso da Letônia, na melhor das hipóteses terá início um processo de expulsão.”

Teoricamente, a Constituição teria que entrar em vigor na próxima legislatura européia; portanto, “teremos cinco anos para revisá-la várias vezes”, disse Torreblanca. Com relação às datas dos referendos, acrescenta que “de modo geral, os países preferem não se apressar, observando o que se passa com os Estados vizinhos”. Torreblanca faz uma advertência: “Há eleitores que vêem as eleições européias como uma oportunidade para castigar os governos. Portanto, é preciso tomar cuidado, porque o mesmo pode acontecer com o referendo, pondo assim por terra a Constituição por motivos secundários”.

Outro capítulo que ficou em aberto é o da sucessão de Romano Prodi à frente da presidência da Comissão, já que os líderes europeus não chegaram a um acordo a esse respeito na reunião de Cúpula de Bruxelas. No entanto, alguns dias depois, em 29 de junho, José Manuel Durão Barroso, premiê de Portugal, aceitou converter-se no candidato de consenso à presidência.

Apesar de tudo, González se mostra otimista. “A Constituição é necessária ao processo de construção da Europa. É melhor o que temos hoje do que nada. Outras realidades ditarão mudanças oportunas. É um primeiro passo para avanços importantes em diferentes áreas.”