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Se solicitássemos a delegados de 146 países – das mais pobres regiões agrícolas da África às mais ricas nações da Europa - que negociassem um acordo comercial que satisfizesse a todos, quais seriam suas chances de sucesso?

Muito poucas, como provou o fracasso das negociações sobre o comércio mundial em Cancún no começo do mês. Apesar do reconhecimento de que o livre comércio teoricamente leva a uma maior prosperidade global, os participantes em Cancún ficaram em lados opostos: os países em desenvolvimento, que afirmam que os subsídios agrícolas das nações mais ricas são claramente uma vantagem comercial injusta, e os países mais desenvolvidos, que desejam novas regras globais que ajudariam a proteger seus interesses econômicos.

Além destas diferenças, os vários estratagemas de negociação ocorridos dissolveram qualquer expectativa de acordo em 14 de setembro. As nações em desenvolvimento retiraram-se das negociações antes que elas começassem efetivamente, zangados com a manobra de última hora da União Européia, que colocou questões sobre investimento e antitruste como primeiros itens da agenda.

Mas quase todos concordam que o entrave destas negociações são os subsídios agrícolas, sobre os quais países desenvolvidos dizem estar dispostos a fazer concessões, mas nunca o fazem. O fracasso em alcançar qualquer acordo nessa área indica que esta última rodada de negociações – que começou em Doha, no Quatar, em novembro de 2001 – deixa pouca esperança de ser concluída no prazo determinado, em dezembro de 2004. As negociações agora voltam a Genebra, a sede da OMC.

No entanto, apesar do fracasso, a maioria dos observadores diz que a reunião de Cancún foi diferente das anteriores em vários aspectos.

Votos, e não moralismo

A reunião de Cancún coincide com a aproximação das eleições presidenciais americanas de 2004. Além disso, a União Européia está preparando a adição de 10 novos membros e lidando com alguns dos membros indisciplinados que já possui. Tudo isso significa que as políticas domésticas estão tendo um papel importante.

Nos Estados Unidos, por exemplo, os republicanos – enfrentando críticas sobre o contínuo aumento do desemprego e do fechamento de fábricas – estão preocupados com o fato de que a permissão de entrada de produtos manufaturados estrangeiros mais baratos no país só venha a piorar a situação, enquanto as concessões sobre subsídios agrícolas lhes custarão votos no importante cinturão verde. Na verdade, o governo Bush criou recentemente uma nova equipe para Práticas Comerciais Injustas no Departamento do Comércio, cuja finalidade parece ser a proteção da indústria norte-americana e a interrupção da onda de desemprego.

Nesse clima, não era de se esperar que os países desenvolvidos fossem concordar com uma redução significativa dos subsídios agrícolas, apesar do fato de serem “um escândalo”, diz o professor de administração da Wharton, Stephen Kobrin . “Nos EUA, estes subsídios tendem a ir para grandes entidades corporativas politicamente poderosas. Muitos países em desenvolvimento, especialmente o Brasil, têm condições de produzir produtos agrícolas e exportá-los se tiverem acesso aos mercados dos países desenvolvidos. Um sistema de comércio multilateral ou alguma forma de economia integrada trará resultado somente se houver justiça. E isso certamente não é o caso agora.”

O professor de finanças Richard Herring concorda. “Em várias rodadas de negociações, o mundo desenvolvido deve ter ficado com a consciência muito pesada por ter deixado de lado toda essa questão dos subsídios, que é tão importante para o Terceiro Mundo... Não há provavelmente política melhor para os países emergentes do que a remoção das barreiras ao comércio agrícola. Isso poderá acontecer? É difícil dizer. De alguma forma, isso está sendo trazido à baila mais claramente do que nas rodadas anteriores. Mas pressionar continuamente as nações desenvolvidas para que reavaliem sua política agrícola é uma atitude esperada.

“Há muito pouca coisa a fazer na economia mundial para tentar reativar o crescimento de forma que beneficie a todas as partes”, acrescenta Herring, que é diretor do Instituto H. Lauder de Administração e Estudos Internacionais. “A liberalização do comércio é certamente uma delas.” A Europa, acrescenta, possui poucas perspectivas de crescimento, e o Japão e os EUA estão em estágios variados de recuperação. “Mas o motor de crescimento real teria que ser os mercados emergentes. Eles enfrentarão dificuldades se os seus mercados forem bloqueados.”

Por que, por exemplo, os EUA cultivam algodão, pergunta o professor Witold Henisz . “Não há razão econômica para isso, e sim política. Por que plantamos arroz na Califórnia? Ele é subsidiado pelo abastecimento quase gratuito de água e semeado por avião, porque o plantio manual é muito caro. A proteção permite que isso aconteça. A União Européia e o Japão também têm políticas protecionistas massivas. Essas são exatamente as áreas – produtos agrícolas e têxteis – em que os países em desenvolvimento deveriam se especializar. Não estamos permitindo que o façam.”

“No aspecto puramente moral, os subsídios são errados”, afirma. “Mas a política econômica não é baseada em argumentos morais; é baseada em votos. Dessa perspectiva, ambos os lados [na disputa comercial] estão enfrentando restrições que dificultam qualquer acordo.” A percepção entre os países em desenvolvimento é de que “eles não obtiveram uma parcela justa dos ganhos e não estão dispostos a prosseguir a menos que a situação se reverta”, acrescenta Henisz. “O problema é que a recessão na União Européia e os ciclos políticos dos EUA tornam impossível a obtenção daquilo que eles consideram justo.”

“Em dois anos, quando a economia global estiver crescendo em 3-4%, será politicamente possível fazer concessões globais de ambos os lados. “Mas enquanto a economia está se debatendo, a liberalização do comércio implica em custos no curto prazo. Os ganhos são em longo prazo e os custos, em curto prazo.”

Gente nova no pedaço

Grande parte dos comentários sobre a reunião de Cancún refere-se ao surgimento da nova aliança dos 22 países em desenvolvimento – incluindo o Brasil, a Índia e a China – que desafiou com êxito a agenda dos países industrializados e contribuiu para o entrave final. No entanto, não se sabe se essa coalizão – conhecida como o Grupo dos 22 – continuará unida.

“Ainda não podemos afirmar se esse será um grupo duradouro”, diz o professor de finanças Armando Gomes . “Existem muitos interesses divergentes entre estes 22 países e existem forças que poderão desuni-los. Por exemplo, os países desenvolvidos tentarão estabelecer negociações bilaterais” com alguns países que fazem parte desta coalizão. “Será interessante observar se os Estados Unidos oferecerão à China algum acordo especial. Os países poderão ser tentados por essas negociações se o interesse comum da coalizão não estiver bem alinhado.”

De acordo com Kobrin, a permanência da coalizão é menos importante do que o fato de que “houve uma mudança de poder. Os países em desenvolvimento têm muito mais poder político e possibilidade de emperrar as negociações comerciais do que tiveram 10 anos atrás, na Rodada do Uruguai. Até o presente, os países em desenvolvimento basicamente seguiram a agenda das nações mais ricas.”

A coalizão foi um desdobramento importante, afirma Henisz, “porque as reuniões de Seattle e Cancún não obtiveram sucesso devido à sensação de que os países industrializados estavam priorizando drasticamente suas próprias agendas” e ignorando as necessidades dos mercados emergentes. “A formação desta coalizão torna muito mais difícil para as nações industrializadas a realização de negociações especiais com outros países.”

Henisz acrescenta que uma das questões mais importantes foi a referente ao algodão. Os Estados Unidos e a Europa oferecem proteção aos seus produtores de algodão, mesmo sendo um setor em que a África sub-saariana tem uma vantagem em termos de custo. Os EUA tentaram subornar alguns destes países africanos oferecendo-lhes acordos especiais, segundo Henisz, mas a coalizão vetou isso, dizendo que o algodão faz parte de um “pacote de negociações” e não pode ficar de fora.

Uma dos itens da agenda mais urgentes apresentados pela UE e alguns outros giraram em torno das Questões de Singapura – um conjunto de regras para proteger o comércio global nas áreas de investimento, concorrência (lei antitruste), propriedade intelectual (por exemplo, patentes), facilitação do comércio (por exemplo, reforma de práticas alfandegárias ineficientes e corruptas), e transparência nas aquisições do governo. “Os países do Terceiro Mundo criticam os países desenvolvidos pelos seus imensos subsídios agrícolas”, afirma o professor de estudos jurídicos da Wharton, Philip Nichols . “Por outro lado, a corrupção em si é um dos maiores impedimentos ao comércio internacional.”

As Questões de Singapura contribuíram para o fracasso das negociações, polarizando ainda mais os dois lados. Os países em desenvolvimento queriam maior progresso nas negociações relativas a produtos têxteis e agricultura, enquanto a UE não estava disposta a prosseguir sem mais compromisso dos outros países sobre o modo de tratar os investimentos estrangeiros diretos, nota Henisz. “Discutiram-se os meios de estabelecer leis de investimento em países emergentes, similares àquelas dos países industrializados.” Ao mesmo tempo, acrescenta, os países em desenvolvimento percebem que essas leis são na verdade para ajudar as multinacionais dos países ricos a entrar e competir mais facilmente em seus mercados.”

Acordos bilaterais

Com o fracasso da reunião de 14 de setembro, vários observadores acreditam que acordos especiais, na forma de acordos comerciais bilaterais ou regionais, serão um caminho para alguns países e regiões prosseguirem com suas agendas. Tais acordos, entretanto, levantam sua própria parcela de críticas.

“A reação dos Estados Unidos me preocupa – eles lidam com o fracasso das negociações sobre comércio global entrando em acordos bilaterais ou regionais”, diz Kobrin. “Essas iniciativas tendem a ser políticas. Iremos recompensar países que nos apóiam em outras questões, como o Iraque, com um acordo bilateral. Além disso, esse procedimento destrói todo o conceito de multilateralismo. Não se pode ter diferentes negociações e conjuntos de regras para diferentes povos.”

Os acordos bilaterais, acrescenta o professor de administração Gerald McDermott , “são acordos de curto prazo e tendem a beneficiar os Estados Unidos. O acordo comercial com o Chile (a vigorar a partir de 1º de janeiro de 2004), por exemplo, não é o melhor acordo para aquele país. Ele ajudará o Chile a ganhar algum status nas áreas de geopolítica e finanças internacionais, mas não lhes facilitará o rápido acesso a mercados importantes.”

A América Latina, sugere, “precisa vincular o apoio para desenvolvimento institucional aos acordos comerciais”, incluindo o apoio em áreas como educação, pesquisa e desenvolvimento, avanços tecnológicos e daí por diante. “É isso que a UE faz em seu processo de acessão. Ela dá aos países que nela ingressam uma grande ajuda por meio de instituições relacionadas com trabalho, legislação, meio ambiente, tecnologia, etc. Os Estados Unidos não oferecem isso aos países com os quais negociam. Mas isso não me surpreende. Não vejo o atual governo seriamente comprometido em construir sistemas internacionais para o livre comércio global. O presidente Bush e suas autoridades comerciais vetaram muitos acordos internacionais. Trabalhar com os países em desenvolvimento em reformas institucionais é uma hipótese descartada.”

McDermott usa a Argentina como exemplo. “A Argentina quebrou em 2002 por muitas razões, mas uma das mais importantes é que as exportações respondiam por somente 10% do PIB na década de 1990. Ela não estava conseguindo cobrir suas dívidas. A reação dos EUA foi ‘não é problema nosso se a Argentina não sabe exportar’. Entretanto, acontece que a fonte de exportação mais imediata da Argentina são exatamente os produtos que possuem barreiras comerciais relativamente altas, incluindo carne, grãos, mel e algumas frutas, todos “com duras restrições nos EUA”.

Esta situação poderá mudar à medida que os países da América Latina juntarem forças para a formação de um grupo comercial próprio que possa compensar a influência dos Estados Unidos. O Mercosul, o terceiro maior destes grupos no mundo, já inclui o Brasil, a Argentina, o Paraguai, o Uruguai, a Bolívia e o Chile e está em processo de persuadir outros países a juntarem-se ao grupo.

Enquanto isso, os Estados Unidos continuam com seus esforços próprios em diferentes frentes. Além do acordo individual com o Chile, a Jordânia, Israel e Cingapura, estão negociando com o Marrocos, a Austrália, vários países da América Central coletivamente (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicarágua) e vários países do sul da África coletivamente (Botsuana, Lesoto, Namíbia, África do Sul e Suazilândia). Os Estados Unidos também continuam tentando estabelecer uma Área de Livre Comércio das Américas, que incluiria todo o hemisfério leste, do Canadá até a Argentina.

Há muita coisa em jogo. “Se os países da América Latina conseguirem negociar em conjunto contra os Estados Unidos, os EUA terão mais dificuldade para realizar esses acordos bilaterais, afirma Henisz. “É importante que o presidente brasileiro Luiz Inácio Lula da Silva e outros verifiquem se poderão manter essa coalizão em base regional. Isso dará a eles mais poder de barganha.”

Gomez acrescenta ainda que a situação ideal para o Brasil seria se os países desenvolvidos concordassem em reduzir subsídios e tarifas para produtos de setores nos quais o Brasil é competitivo. Isso inclui predominantemente a agricultura – laranja, açúcar, soja e algodão – e o aço. O Brasil, por sua vez, reduziria as tarifas sobre os produtos manufaturados que importa dos Estados Unidos. “Lula se tornou mais agressivo para obter concessões e melhores acordos para mercadorias sobre as quais os EUA instituíram tarifas, dificultando a competição para o Brasil”, afirma Gomez.

O futuro da OMC

O fracasso da reunião de Cancún levanta a questão sobre quão efetiva a OMC pode ser para alcançar essa meta elusiva do livre comércio mundial.

Realmente, enquanto ativistas contra o comércio celebravam o fracasso das negociações, as reações no mundo inteiro iam do ultraje ao desapontamento e à repulsa. Um artigo no Economist de 20 de setembro, por exemplo, sugeriu que o fracasso de Cancún “coloca em perigo todo o sistema. Isso acontece menos de quatro anos após um fracasso similar em Seattle, em 1999, quando os esforços para iniciar as negociações comerciais fracassaram e terminaram em violência pública. Após dois fracassos abjetos em quatro anos, a OMC está enfrentando grandes problemas. Se ela se tornar completamente irrelevante para a condução da política de comércio... o mundo em desenvolvimento irá lamentar amargamente as conseqüências nos próximos anos.”

Alguns observadores, no entanto, são menos negativos. “Cancún foi o exemplo típico de como as negociações de comércio vêm e vão”, diz o professor de estudos legais G. Richard Shell .“Não foi um desastre de grande monta; foi mais uma questão de troca de motores. Mas o impasse parece ter esclarecido as dificuldades entre os países desenvolvidos e os em desenvolvimento, que já existiam, mas nunca foram tão drásticas. O conflito entre ricos e pobres no desenvolvimento econômico global foi evidenciado.”

Antes da criação da OMC, em 1995, “houve muitas negociações que fracassaram”, diz Shell. “Cancún representa um estágio no processo de negociação no qual os representantes comerciais de todos os países membros descobriram que não há consenso suficiente para um acordo no momento. Para o estabelecimento de um acordo, é necessário um momento mágico, no qual todas as agendas políticas internas convirjam para um só conjunto de termos. Isso é difícil de se fazer. Pode acontecer, talvez uma vez por década. Apenas ainda não chegamos lá.”

O que acontecerá em seguida, sugere Shell, é que os representantes comerciais permanentes em Genebra continuarão a trabalhar no processo. Enquanto isso, as agendas políticas internas na Europa, nos Estados Unidos e em outros lugares avançarão, após o que todos irão tentar estabelecer as condições para a mudança. “Esperamos que, à medida que o tempo passa, os membros da OMC consigam estar em melhor posição para oferecer concessões.”

Nichols analisa a eficácia da OMC comparando-a às Nações Unidas e ao Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT na sigla em inglês), o precursor da OMC. “O GATT foi tão eficiente na redução de grandes barreiras ao comércio que agora observamos as pequenas barreiras e as achamos insignificantes”, diz ele. As pessoas que estudam as organizações sugerem que a ONU não é tão eficiente, em parte por causa de sua politização, acrescenta. “O GATT era uma organização de uma só questão. Era relativamente não politizado. As pessoas acreditavam nele; os negociadores comerciais estavam fora da mira do público e fizeram seu trabalho. Parece não ser esse o caso da OMC.”

Cancún foi um evento público e politizado, diz Nichols. Parte do problema é a estrutura da OMC. A maioria das regras e os votos são alocados a qualquer um que controle um território alfandegário (razão porque Hong Kong e Taiwan são membros apesar de alguns não os considerarem países). Pequenos países têm o mesmo peso de voto dos grandes países.

No longo prazo, diz Nichols, “Cancún não terá um grande impacto porque a missão fundamental da OMC é facilitar o comércio. É isso que a maioria das pessoas deseja... Além disso, há questões para as quais cada lado necessita do outro”, o que sugere a possibilidade de uma “barganha significativa”, acrescenta ele.

Assim como para Kobrin, sua preocupação “é de que a OMC se torne marginalizada. Não me preocupo com a desintegração da economia mundial, mas sim com uma economia mundial integrada que seja disfuncional, da qual não há escape. Não podemos voltar às economias nacionais independentes e não podemos fazer essa tarefa, de modo que ficamos no meio do caminho.”

Sempre que há “um colapso nas negociações e um aumento da animosidade, há potencial para gerar disputas, sejam elas sobre produtos farmacêuticos, comércio de diamantes ou agricultura”, diz Henisz. “Mas não há razão por que não possamos voltar em dois ou três anos com diferentes líderes e condições. Não vejo o fracasso das negociações como algo de grande impacto. É mais a perda de uma oportunidade para expandir o comércio, promover maior crescimento e resolver as inconsistências morais de certos subsídios.”

A história dos subsídios, acrescenta Herring, é que eles irão requerer a intervenção de políticos de alto escalão para que haja uma reenergização. Isto provavelmente exigirá maior comprometimento por parte do presidente dos Estados Unidos e do premier japonês. E, na Europa, há sempre a dificuldade de convencer [o primeiro-ministro francês] Jacques Chirac, [o chanceler alemão] Gerhard Schroder e [o primeiro-ministro britânico] Tony Blair, e cada vez mais outros líderes, de que eles precisam colocar algum peso político na resolução destas questões.

“Isso é um reflexo do fato de que tivemos tantas rodadas comerciais que apanhamos todos os frutos mais baixos”, acrescenta Herring. “As questões remanescentes, em sua maioria, são difíceis e conduzirão a importantes redistribuições de renda em certos setores. Assim, não é de surpreender que tenha sido difícil [obter um acordo], mas é frustrante o fato de que a conferência de Cancún não tenha terminado de maneira mais positiva.”