Versão ara Imprimir

O comércio internacional teria estagnado com a crise deflagrada em 2008? As coisas não são tão simples, disse Pascal Lamy, diretor geral da Organização Mundial do Comércio, durante entrevista concedida no início do mês de setembro a ParisTech Reviewe a Knowledge@Wharton. Embora pressões protecionistas surjam aqui e a li, disse Lamy, o problema de fato diz respeito à crescente complexidade do comércio e dos limites estruturais do processo de negociação com os países membros.

Segue abaixo a versão editada da entrevista.

ParisTech Review/Knowledge@Wharton:Paralelamente à conferência Rio+20 [conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável ocorrida no Rio de Janeiro em junho de 2012], a Câmara Brasileira de Comércio evocou o risco de um "protecionismo verde". Isso significa que é possível que surjam outras barreiras discretas ao comércio?

Pascal Lamy: Eu não formularia a questão exatamente nesses termos, embora algumas regulações técnicas possam, de fato, ter como preocupação proteger os mercados internos. Na prática, porém, o que estamos testemunhando, basicamente, é a 'complexificação' do jogo. Vamos tomar como exemplo o caso da Ásia.

Sessenta por cento do comércio internacional da região ocorre entre os países do próprio continente. Estamos presenciando agora um forte impulso em direção à abertura ao comércio continental. Os países asiáticos estão se abrindo uns aos outros. Trata-se de um [...] fenômeno com implicações para a expansão mais generalizada do comércio internacional no qual os países asiáticos desempenham papel de destaque.

Contudo, esse cenário fica mais complexo se analisarmos os acordos de comércio existentes: são muitos, e eles têm diferentes escalas e ocupam diferentes espaços. Há, por exemplo, a ASEAN [Associação das Nações do Sudeste Asiático], ASEAN+3 (que agrega a China, Coreia do Sul e Japão), mas há também a Parceria Trans-Pacífico (TPP) lançada pelos EUA e que não inclui a China. A integração comercial, portanto, está longe de ser uniforme e continua sujeita a questões políticas subjacentes.

Acrescente-se a isso a proliferação das cadeias globais de produção, às quais os países asiáticos estão integrados, mas também os EUA, a União Europeia, a Costa Leste da América Latina e, em menor grau, outras áreas também. Esse é um fenômeno ainda mais influente, embora não notado. Em média, o conteúdo de importações das exportações passou de 20% para 40% em 20 anos. É um aumento e tanto! O mais importante, porém, é que se pode ver, à distância, a dissolução de toda ideia de comércio internacional — já que ele não será mais uma questão de fronteira, e sim de espaço regulatório diferenciado.

PTR/K@W: Isso muda tudo?

Lamy: Radicalmente. Não estamos mais no período entre 1980 e 1990, quando as negociações comerciais se preocupavam sobretudo com cotas e tarifas. Vivemos em um mundo onde os riscos por trás da abertura comercial estão relacionados com a justaposição de diferentes regulações. É mais difícil negociar com essas preferências, porque as regulações não têm como objetivo proteger os produtores tanto quanto os consumidores. Portanto, parece-me que é cedo demais para falar de protecionismo ou do retorno de barreiras ao comércio. Não há dúvida de que os lobbies de algumas empresas têm esse objetivo: querem forçar a adoção de regulações específicas. Contudo, esse não é o verdadeiro desafio. O verdadeiro desafio consiste em proteger o consumidor.

Nesse sentido, há perguntas que são fundamentais: o que é risco? É claro que a resposta a essas perguntas está igualmente relacionada ao nível de desenvolvimento de um determinada sociedade. Contudo, se tomarmos duas regiões equivalentes de desenvolvimento, como os EUA, de um lado, e a Europa, de outro, a questão da carne tratada com hormônios, por exemplo, será analisada de uma perspectiva bastante diferente em cada lugar. A dimensão cultural é fundamental aqui, e é muito mais difícil de negociar.

Essas novas questões reforçaram a importância do enfoque setorial, conforme demonstrado pelo Acordo de Compras do Governo assinado em dezembro de 2011 [que provê regulações melhores para a concessão de contratos pelo governo e utilização de recursos públicos], o que deve ampliar o alcance de acesso ao mercado de US$ 80 bilhões para US$ 100 bilhões ao ano em áreas como infraestrutura, transporte público e equipamentos hospitalares.

PTR/K@W: O Sr. acha que o poder cada vez maior dos acordos de comércio bilaterais ameaça os acordos multilaterais?

Lamy: É preciso lembrar, primeiramente, a razão pela qual os economistas são favoráveis ao multilateralismo. Se todos o consideram uma boa fórmula, é porque oferece às empresas as melhores condições possíveis no que diz respeito à estabilidade e à transparência. Essa é a ideia por trás da expressão "campo de jogo equilibrado": um ambiente de mercado em que todas as empresas seguem as mesmas regras e onde, portanto, têm as mesmas condições de competitividade. O GATT [Acordo Geral de Tarifas e Comércio] e, desde 1995, a OMC, têm origem nessa visão.

É verdade que as negociações da rodada de Doha, que deveria permitir que fôssemos mais além nessa direção, se acham, por enquanto, num impasse. É nesse contexto que se torna imperativa a questão dos "acordos preferenciais de comércio" — em outras palavras, os acordos bilaterais. Os que foram informados a OMC, e os que foram introduzidos sem que a OMC fosse informada, os que foram assinados, mas ainda não estão oficializados, os que estão em negociação e aqueles que ainda estão no rascunho, totalizam atualmente 400 acordos bilaterais.

Os acordos que não são multilaterais têm intenções, geografias, métodos e composições setoriais diversas. O impacto desses acordos sobre o comércio global nos levou a decidirmos coletivamente que seriam informados a OMC, para que se verificasse se havia conformidade com as regras da instituição.

Além dos aspectos jurídicos, que mais devemos pensar a respeito? Do nosso ponto de vista, qualquer cosia que contribua para a redução das tarifas está na direção certa, já que permite, em última análise, reduzir as barreiras ao comércio e a promover a convergência. É o que acontece em muitos acordos. Todavia, as coisas são muito diferentes no que se refere aos acordos que, para abrir o comércio em bases preferenciais, rompem as preferências regulatórias. Se começarmos a lidar com assuntos regulatórios num contexto bilateral, o que se tem é um efeito regressivo. Esse é exatamente o ponto, porque as barreiras não tarifárias ao comércio constituem um problema mais ou menos central.

PTR/K@W:  Nessas condições, as grandes rodadas de negociação (a rodada Uruguai e a de Doha) ainda têm alguma importância?

Lamy: A tecnologia das rodadas é um conceito político. Alinha-se com um mundo ricardo-schumpeteriano — isto é, com as vantagens comparativas de Ricardo e a criação/destruição de Schumpeter — em que a liberalização do comércio é, de modo geral, benéfica, mas em que há também perdedores e ganhadores. Essa é a origem das rodadas: o impacto da liberalização do comércio é entendido como uma questão política, e há tentativas no sentido de equilibrar essa perda: abrirei este mercado para você com o risco de incomodar meus produtores e, em troca, você abre tais e tais mercados para mim, nos quais eu tenho uma vantagem comparativa.

Esse modelo foi levado ao extremo por três fenômenos: a violência dos choques econômicos durante as fases de destruição — cuja magnitude nem Ricardo, nem Schumpeter, poderiam ter imaginado; o número de participantes envolvidos e, por fim, os limites políticos com que se deparam as possíveis concessões. Os EUA, por exemplo, não podem, por razões políticas, deixar de subsidiar o algodão. Isso é economia política em seu sentido mais amplo: temos aqui são negociadores que negociam consigo mesmos.

Esses limites políticos são ainda mais sensíveis num contexto de crise, porque as economias são mais frágeis e a capacidade política dos negociadores fica debilitada.

É nesse contexto que sua pergunta sobre o bilateralismo tem seu lugar. Alguns processos de integração regional, mais fáceis de serem executados, poderiam, talvez, ajudar a reduzir o número de participantes e, possivelmente, gerar participantes aptos a negociar. Esse foi um dos avanços históricos da integração europeia; atualmente, porém, a UE é o único exemplo de união alfandegária que tem capacidade de negociação.

No comércio, embora a crescente complexidade de trocas torne o conceito de fronteiras políticas menos relevante, as regras continuam a ser fixadas pelos tratados internacionais assinados por países soberanos. É um mundo westfaliano, em que Estados discutem com outros Estados. A economia e a política não compartilham mais da mesma geografia.

PTR/K@W: Não há discussões em paralelo travadas por quem está no campo de ação e evita os filtros dos Estados?

Lamy: Naturalmente, as discussões ocorrem nas instâncias superiores ou em paralelo com aquelas travadas pelos governos com a sociedade civil — ONGs [organizações não governamentais], sindicatos, organizações de produtores. Hoje, porém, elas são ouvidas sobretudo em nível nacional, embora, como diretor geral da OMC, eu passe muito tempo reunido com ONGs e outros grupos de pressão. As questões de que tratam, os interesses materializados por outros participantes (não países), não estão ausentes do debate, mesmo que tenham dificuldade em achar seu caminho em meio a discussões já bastante complexas.

PTR/K@W: É possível que haja uma representação justa de interesses?

Lamy: Isso é, por definição, muito difícil, por pelo menos duas razões. Hoje, a primeira razão é técnica ou, mais precisamente, decorre de aspectos técnicos das questões discutidas. Esses aspectos técnicos colocam o problema da captura da regulação por interesses especiais. A transparência é fundamental. Num certo sentido, ela é profilática. No entanto, em se tratando de assuntos extremamente técnicos, onde um simples detalhe pode fazer diferença, isso não basta.

É nesse ponto que o trabalho da sociedade civil é fundamental. É preciso know-how, capacidade de decifração e vontade política para informar e educar o público. Ainda há muito por fazer nesse tópico.

A segunda razão, que suscita um problema fundamental para as negociações comerciais, é que, nesse jogo, as partes perdedoras sabem precisamente o motivo que as levam a perder e formam coalizões para apoiar suas causas, enquanto quem vence muitas vezes não se dá conta disso. A camiseta que hoje você compra mais barata não vem com um sinal de "Obrigado, OMC" estampado nela! Há 20 anos lido com o comércio internacional e, como seria de esperar, em países emergentes, a opinião pública é cada vez mais favorável à liberalização do comércio, ao passo que nos países desenvolvidos, a atitude é oposta — não mais em nome dos pobres do sul, conforme se passava nos círculos radicais nos anos 90, mas em favor dos pobres do norte. O impacto positivo é obscurecido pelas dificuldades associadas à reestruturação das economias ocidentais — devido à crise, é claro —, mas também pelo grande deslocamento dos países industrializados para os países emergentes, o que pode levar alguns a imaginar que o desemprego se deve ao deslocamento. Nessas circunstâncias, os negociadores dos países desenvolvidos têm agora menos margem de manobra.

PTR/K@W: De fato, alguns países emergentes, sobretudo a Índia e a China, protestaram recentemente contra a proposta do imposto europeu sobre o carbono com o argumento de que o desenvolvimento sustentável escondia, na verdade, uma agenda protecionista. Qual a sua opinião?

Lamy: Com relação aos objetivos pretendidos, as regras nacionais são, obviamente, menos eficazes na luta contra a mudança climática do que um regime global [...] A compatibilidade com regras abertas de comércio seria, obviamente, mais adequada.

Do ponto de vista jurídico e da OMC, não há objeção, a princípio, à introdução de um imposto sobre o carbono cujo propósito seria o de internalizar as questões ambientais externas, na medida em que nossos estatutos colocam o comércio e todas as trocas a serviço de um desenvolvimento sustentável. A dificuldade seria de que modo garantir que as ferramentas introduzidas atendam às exigências das regras.

Há quatro ferramentas principais: regulação, subsídios, impostos e permissões. Cada uma dessas abordagens pode ser testada no tocante aos acordos da OMC (por exemplo, o acordo sobre subsídios). Além disso, há um corpo preciso de jurisprudência que permite o trabalho caso a caso. Alguns países escandinavos têm um imposto sobre carbono em vigor há 30 anos, sem que isso jamais fosse um problema.

PTR/K@W: Entre os assuntos mais delicados, há também a questão do regime da taxa de câmbio.

Lamy: É verdade. a questão das taxas de câmbio jamais foi tratada no âmbito da estrutura da OMC, mas a questão reapareceu no ano passado, embora não em relação ao iuane, e sim por iniciativa dos brasileiros e em relação a questões referentes à taxa do real brasileiro em relação ao dólar.

O mínimo que podemos dizer é que o assunto é muito complicado. O artigo 15 do GATT, que teria sido escrito pelo próprio Keynes, diz basicamente que não se pode manipular a taxa de câmbio para fugir às disciplinas da abertura de comércio a que o país subscreveu. Trata-se de um princípio fundamental; todavia, jamais foi invocado em nenhum litígio, portanto não há nenhuma doutrina jurídica real sobre tal assunto. A questão evidentemente foi levantada no decorrer de 20 anos de debate público. Contudo, durante esses 20 anos, todo o mundo, inclusive eu mesmo, sentimos que não se tratava de uma questão própria da OMC: Genebra lida com questões de comércio e Washington, quartel-general do FMI, com taxas de câmbio. Agora quebramos o silêncio [...] mas não estamos mais à frente hoje do que estávamos então!

O FMI [Fundo Monetário Internacional] é a instituição mais adequada para lidar com assuntos desse tipo. Recentemente, o Fundo reviu seu diagnóstico: o iuane está apenas "modicamente" desvalorizado, ao passo que dois anos atrás ele estava "substancialmente" desvalorizado.

Há diversos elementos a serem destacados nas discussões em andamento. Alguns são econômicos; outros, jurídicos.

Em primeiro lugar, não se pode negar que as flutuações da taxa de câmbio tenham um impacto de curto prazo sobre os câmbios. Contudo, esses efeitos são menos perceptíveis a longo prazo. Seu impacto depende de um parâmetro: o valor agregado da sua participação no comércio mundial. É evidente que uma moeda desvalorizada estimule as exportações, mas conforme eu disse anteriormente, há um volume cada vez maior de importações nas exportações. Além disso, é preciso levar em conta a diversidade de moedas das cestas de importação e exportação. Por fim, se considerarmos o caso especial do iuane, o reequilíbrio gradual do comércio da China tende a solucionar o problema. Partindo-se do princípio de que, em algum momento, seria possível demonstrar que a China se beneficiou de uma vantagem competitiva injusta pela desvalorização da sua moeda, essa vantagem teria sido apenas temporária.

Portanto, faltam-nos argumentos e ferramentas jurídicas para tratar dessas questões. Mesmo que se constatasse que a taxa de câmbio chinesa não é realmente livre, nada obriga a China a mudar seu procedimento. A legislação americana tentou legitimar as compensações de antidumping com base no argumento de que tais compensações constituíam retaliação contra subsídios disfarçados. Todavia, essa lei foi rejeitada por uma das Casas do Congresso americano.

É preciso entender que as redes internacionais de regulação são heterogêneas, tornando mais o menos fácil contorná-las. Algumas instituições têm redes muito fortemente entrelaçadas, como é o caso da Organização Internacional de Saúde Animal (OIE). Outras — embora lidem com um tópico importante relacionado ao andamento dos negócios, como a corrupção — têm redes mais folgadas. Os países não subscrevem regulações internacionais, a menos que tenham algum interesse nelas. Em 1947, quando o GATT foi assinado, havia uma motivação muito forte, uma vez que estávamos apenas emergindo da crise dos anos 30 e fazendo o melhor que podíamos para lidar com as consequências da Segunda Guerra mundial. Naquela época, provamos que éramos capazes de ir um pouco além do jogo westfaliano. A crise de hoje suscita, mais uma vez, a mesma dificuldade. Seremos capazes de reagir a tempo? Essa é a grande questão da nossa época.