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O futuro da indústria financeira mais parecia seu passado quando a CNBC levou ao ar a entrevista com o ex-presidente do Citigroup, Sanford "Sandy" Weill, no mês passado. O que surpreendeu os espectadores foi a aparente mudança de postura de Weill, o arquiteto por trás da fusão, em 1998, do Citigroup e do Travelers Group que, na época, era dono do banco de investimentos Solomon Smith Barney. A fusão violava a Lei Glass-Steagall— e, em última análise, contribuiu com sua revogação. A lei, que remonta aos tempos da Grande Depressão, exigia a separação rigorosa entre bancos que trabalham com depósitos e bancos que investem nos mercados de capitais.

As instituições que operam com depósitos deveriam continuar a desempenhar os mesmos papéis que desempenhavam no tempo da Glass-Steagall, disse Weill. "Os bancos deveriam ser instituições de depósitos, conceder empréstimos pessoais e imobiliários. Eles deveriam fazer alguma coisa que não fosse colocar em risco o dinheiro do contribuinte e que não os deixassem numa posição 'de grande demais para falir.'" Ele concorda que os bancos comerciais têm o direito de se proteger dos riscos dos investimentos feitos, contanto que os ajustes diários dos ativos ao valor de mercado restrinjam a possibilidade de riscos exagerados.

Weill propôs também a criação de um segundo nível de instituições financeiras que estimulem o risco e estejam preparadas para lidar com as consequências. "O sistema bancário precisa ser criativo, como sempre foi, de modo que a indústria financeira consiga atrair os jovens mais capazes e brilhantes, tal como acontece no Vale do Silício, porque só assim haverá inovação e espírito de empreendedorismo, elementos imprescindíveis ao setor. É impossível um mundo em que não se possa errar."

Um mea culpa sincero ou um esforço dissimulado para ganhar novamente os holofotes, o fato é que Weill, nos comentários que fez, reconhece a derrocada da experiência que animou as instituições consideradas grandes demais para falir. Depósitos, corretagem de títulos, operações de investimentos e contratação de seguros talvez não caibam mesmo debaixo do mesmo guarda-chuva.

De acordo com números analistas, os comentários de Weill apontam para uma mudança muito maior. "Há um coro crescente de vozes no setor financeiro pedindo a divisão dos grandes bancos, portanto Weill não está só", observa Phil Angelides, ex-presidente da Comissão de Investigação da Crise Financeira constituída pelo Congresso. "Não se trata mais de um movimento de pequeno alcance." Engrossam esse coro pelo menos três ex-CEOs de grandes bancos e corretoras, parlamentares republicanos e democratas que votaram pela dissolução da Glass-Steagall, diversos líderes e governadores, do passado e do presente, um ex-presidente e um membro atual do FDIC, um ex-economista chefe do Fundo Monetário Internacional, um candidato republicano à presidência e o presidente do Banco da Inglaterra.

Angelides diz que quando a comissão terminou seu trabalho, em janeiro de 2011, ele ainda acreditava que as grandes instituições financeiras pudessem ser reguladas, contanto que fossem bem administradas e trabalhassem com as restrições certas. Ele mudou de opinião depois dos recentes cataclismos — especialmente depois do recente escândalo da LIBOR — que mostraram como os bancos gigantescos distorcem ou violam regras impunemente, mesmo quando sujeitos a um escrutínio regulatório severo. "Cheguei à conclusão que eles são grandes demais para falir, grandes demais para serem administrados e arriscados demais", diz Angelides. "Eles distorcem terrivelmente os mercados e a democracia."

Não tão rápido

A crise financeira, que continua em processo, sufocou quaisquer expectativas mais animadas que acompanharam a abolição da Glass-Steagall e a aprovação da Lei de Modernização dos Serviços Financeiros de 1999, que abriu as comportas para a reintegração dos bancos de investimentos e bancos comerciais nos EUA. "Estamos hoje aqui para repelir a lei Glass-Steagall, porque aprendemos que o governo não é a resposta", disse na ocasião o ex-senador pelo Texas, Phil Gramm, um dos patrocinadores da Lei de Modernização de Serviços Financeiros. "Aprendemos que liberdade e concorrência são a resposta. Aprendemos que o crescimento econômico e a estabilidade virão com concorrência e liberdade." (Gramm mostrou pouco depois sua fé na concorrência ao trocar o Senado pela vice-presidência de uma instituição de serviços financeiros globais).

Ao lado dos que hoje pedem a separação entre bancos de investimentos e bancos comerciais, Mauro Guillén, professor de administração da Wharton, diz que está ciente dos motivos em causa própria que estão por trás da construção de instituições financeiras de grande porte de importância sistêmica. À medida que essas instituições crescem, elas concedem prestígio e remuneração desproporcionais aos seus executivos mais importantes — para não falar do risco financeiro desmesurado para os depositantes, investidores e contribuintes.

Contudo, Guillén também adverte de que é preciso cautela para o desmantelamento apressado de instituições grandes demais. É possível que operem em jurisdições sujeitas a um único órgão regulador — diferentemente do que ocorre nos EUA, onde a disputa pelo controle entre o Estado e as agências federais resultaram numa correria regulatória em direção ao fundo do poço. Depois que os legisladores modernizaram o sistema bancário em 1999, não conseguiram fazer o mesmo com os órgãos reguladores, assinala Guillén. Não obstante tenha acelerado as fusões e as consolidações na indústria financeira, a regulação continuou fraturada. "Passados três ou quatro anos, a confusão era tanta que os bancos indagavam quem era responsável pela regulação de suas operações", diz Guillén. "Em outras palavras, eles podiam escolher a regulação que quisessem." O risco migrou para onde o governo tinha menos condições de lidar com ele — uma regra chamada com frequência de "Lei de Stanton".

Se quisermos que haja instituições financeiras sistemicamente importantes, diz Guillén, é preciso então que seja escolhida uma única autoridade de supervisão dotada de amplos poderes. Os bancos universais podem operar com sucesso em diversos serviços financeiros, diz ele, se um órgão regulador forte tiver a palavra final sobre o que as instituições podem e não podem fazer. Essa mensagem ainda não ficou clara o suficiente para os legisladores americanos. "Quando um banco faz dez tipos de serviços financeiros diferentes, ele não precisa de mais regulação; precisa de um regulador apenas." A Lei Dodd-Frank de Proteção ao Consumidor e de Reforma de Wall Street, aprovada pelo presidente Obama em 2010, "concede mais poder ao Fed, ao Tesouro e a outras agências com autoridade sobre instituições financeiras sistemicamente importantes. Contudo, devido à oposição política, nenhuma delas tem plenos poderes".

Veja o caso do Canadá, diz Guillén, onde cinco bancos universais muito grandes escaparam das consequências mais devastadoras da crise financeira. Ele atribui isso à existência de um único órgão regulador no país — a superintendência de instituições financeiras — cuja autoridade lhe permite forçar os bancos a se conformar a um conjunto sólido de regras. "Essa autoridade inexiste nos EUA", diz Guillén. Do jeito que está hoje, o sistema financeiro continua vulnerável ao choque sistêmico.

A culpa pelos problemas que enfrentam as instituições financeiras gigantescas reside no tamanho e na complexidade pura e simples da união dos bancos comerciais com os bancos de investimentos, diz Richard Herring, professor de finanças da Wharton. "Permitimos que os bancos comerciais, bancos de investimentos e algumas seguradoras chegassem ao tamanho que hoje têm em grande parte graças a fusões aprovadas pelos órgãos reguladores — e, em alguns casos, subsidiados por eles. Nenhuma dessas megainstituições chegaram ao que são hoje através de mero crescimento orgânico." No processo, tiveram de transformar uma diversidade de culturas, serviços, motivos e exigências regulatórias em instituições financeiras homogêneas, um processo que pode levar anos na melhor das hipóteses.

Mais de uma maneira de falir

Herring contesta o que chama de "visão nostálgica", isto é, a ideia de que permitir aos bancos comerciais a realização de operações de investimentos teria sido a causa da recente crise que abalou o sistema financeiro. Os bancos também podem quebrar no antigo modelo, diz ele, se emprestarem mal. Pressionado por empréstimos imobiliários comerciais desastrosos, o Citibank praticamente quebrou em 1991 — muito antes de ter um banco de investimentos. O risco de crédito assumiu uma forma diferente desta vez, sobretudo de empréstimos subprime concedidos aos donos de imóveis; todavia, diz Herring, tratava-se basicamente do mesmo problema. As concentrações excessivas de risco de crédito não eram devidamente monitoradas, administradas ou compreendidas.

Além disso, os bancos exclusivamente de investimentos podem oferecer riscos mesmo que não trabalhem com depósitos. "Nenhum dos cinco grandes bancos de investimentos que perdemos tinham um volume de depósitos significativos", diz Herring. O que se acreditava não ter importância sistêmica, o Lehman Brothers, provocou um caos global instantâneo depois que os reguladores deixaram que falisse. É claro que o tamanho importa, observa Herring, mas não é um dado tão crítico assim para o funcionamento dos mercados de capitais e da interconectividade. Esse insight estava implícito na decisão do governo de resgatar a AIG, apesar de a empresa ter um volume desprezível de depósitos.

"É verdade que sempre existiram economias de escala e de alcance genuínas", observa Herring, "baseadas em grande parte no enorme custo fixo da tecnologia da informação e, num grau menor, no cultivo de uma imagem de marca forte". Contudo, qualquer modelo de indústria financeira deve pesar os ganhos potenciais que as economias de escala proporcionam em relação aos possíveis custos. Herring cita os desafios de supervisionar ou gerir instituições grandes e complexas e o impacto sobre a sociedade de uma gestão inadequada. As deseconomias de escala se caracterizam, entre outras coisas, pelos aumentos desproporcionais dos custos fixos administrativos, problemas de intermediação nos sistemas de remuneração e complexidade administrativa pura e simples. As grandes instituições são inerentemente burocráticas e menos ágeis do que as empresas de pequeno porte. As deseconomias de alcance, diz ele, trazem consigo a tentação dos subsídios cruzados de produtos e serviços por meio de um mercado de capital interno menos eficiente do que os mercados externos, com maior opacidade de investidores e custos decorrentes da necessidade de assegurar ao consumidor que os conflitos de interesses serão administrados de maneira eficaz.

Embora ofereçam dificuldades, tamanho e complexidade num grau mais elevado, podem ser administrados, diz Herring. Na verdade, talvez não haja outra maneira de desfazer essas instituições sem submetê-las a uma ruptura nociva, diz. "Várias delas contam com milhares de subsidiárias em numerosos países. É inconcebível que possam ser submetidas a um procedimento de falência organizado." Em 1988, as cinco principais instituições financeiras dos EUA controlavam 8% dos ativos bancários; hoje, elas controlam 16%. "Isso deveria ser proibido."

Em face de uma concentração assim tão elevada, parece não haver saída. O que se pode fazer nesse caso, indaga Herring? A ferramenta mais útil até o momento é a exigência do governo que toda instituição financeira sistemicamente importante crie um plano de solução rápida de desmantelamento organizado em situações de pressão excessiva. Uma primeira rodada de planos foi apresentada em julho. "Temos indicações de que o simples processo de elaboração desses planos fez com que algumas instituições procedessem a uma limpeza em suas estruturas exageradamente complexas", diz Herring. "A resposta a essa rodada será crítica", acrescenta. "Os órgãos reguladores terão apoio político e a coragem de exigir que instituições financeiras excessivamente grandes e complexas simplifiquem e ajustem seu tamanho a dimensões administráveis?"

Enquanto isso, eventos e tendências específicos continuam a colocar em perigo o sistema bancário, adverte Guillén em recente artigo intitulado "Os bancos perderam a credibilidade", publicado no Korea Times. Ele cita, especificamente, a manipulação da LIBOR, lavagem de dinheiro e os prejuízos persistentes dos bancos decorrentes de investimentos mal feitos. "Tudo isso tira a confiança nos bancos, multiplica os pedidos de maior regulação e leva o público em geral a ver com ceticismo e suspeita os bancos, os profissionais da instituição e seus motivos", observa Guillén. "Bancos suspeitos são a última coisa de que precisamos se quisermos vencer a crise atual."