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O governo espanhol, presidido por Mariano Rajoy, aprovou no final de março os Orçamentos Gerais do Estado para o ano de 2012 com os quais pretende atender à exigência de 5,3% de déficit do PIB conforme acordo feito com a Comissão Europeia. Isso deverá restituir aos mercados e aos investidores internacionais a confiança nas finanças e na solvência do país. Nesse sentido, foi introduzida uma série de medidas excepcionais entre as quais se acha uma polêmica "anistia fiscal" para o famoso "dinheiro negro", isto é, aquele capital que fugiu ao controle do Estado e, portanto, deixou de pagar impostos.

A iniciativa introduz um imposto especial de 10% sobre as rendas não declaradas pelos contribuintes do IRPF (Imposto de Renda das Pessoas Físicas), Imposto sobre Sociedades e Imposto sobre a Renda de residentes que não estejam sendo investigados pela agência Tributária. Ao mesmo tempo, fixa também um imposto de 8% para os dividendos ou participações em lucros de fonte estrangeira derivados da mesma fonte e que tenham sido repatriados antes de 31 de dezembro de 2012. O ministério da Fazenda calcula que tais regularizações permitirão arrecadar 25 bilhões de euros (US$ 33 bilhões) que até então não eram arrecadados, o que contribuiria com cerca de 2,5 bilhões de euros (US$ 3,3 bilhões) para o Tesouro nacional.

A decisão do governo espanhol foi semelhante à tomada por Mario Monti na Itália. O primeiro-ministro italiano decidiu, em novembro do ano passado, ampliar a anistia fiscal introduzida por seu predecessor, Silvio Berlusconi, em 2009. Ao mesmo tempo, endureceu a luta contra a fraude fiscal, o que permitiu ao governo identificar um total de 58 bilhões de euros não declarados (US$ 76 bilhões) em operações não contabilizadas.

A Espanha seguiu pelo mesmo caminho. O ministro da Fazenda e Administrações Públicas, Cristóbal Montoro, anunciou que depois da anistia fiscal será aprovado um plano de lutas "extremamente severo" contra a fraude dotado de medidas inovadoras, como a de limitar em 2.500 euros (US$ 3.924) o pagamento em dinheiro em operações mercantis.

Benefícios exagerados

Contudo, Daniel Díaz Fuentes, professor da Universidade de Cantabria, na Espanha, e especialista em política fiscal e monetária, duvida da eficácia da anistia e a avalia "de modo geral, de forma negativa". Para ele, a evasão e as anistias fiscais foram, ao longo da história, sintoma e sustento do atraso ou da ineficiência fiscal até recentemente, resultando num fraco compromisso dos cidadãos com os pagamentos devidos à Fazenda pública e na ineficácia do sistema de arrecadação. "Contudo, o problema não era nem exclusivamente o atraso da Fazenda, senão a percepção generalizada de que havia diversos modos de fraude. Isso limitava as possibilidades de reforma fiscal e contribuía para a própria fraude", explica.

Fuentes assinala que, de modo geral, as numerosas anistias ocorridas em diferentes países, como Argentina, Austrália, Equador, França, Colômbia e EUA, entre outros, nos anos 80, e na Itália em 2009, "tiveram metas arrecadatórias de curto prazo mais ou menos eficientes. Foram também um mecanismo para confrontar e reduzir as fraudes, isto é, "converter fraudadores em contribuintes, o que pode redundar em incentivo para a fraude ao criar expectativas de anistias futuras, como se viu na Itália e em outros países latino-americanos", adverte.

Julián López Laborda, professor de estrutura e história econômica e economia pública da Universidade de Saragoça também avalia negativamente a medida do governo espanhol e sua explicação do objetivo da medida. "As anistias fiscais são concedidas por razões estritamente arrecadatórias: obter recursos a curto prazo com receitas oriundas diretamente da anistia; mas também a médio e a longo prazos como consequência da incorporação dos fraudadores ao conjunto dos contribuintes. O fato é que, sem dúvida, nem a curto e nem a médio e a longo prazos os efeitos das anistias serão significativos", diz.

Os estudos empíricos realizados sobre este último ponto mostram que até mesmo nas experiências mais bem-sucedidas, o aumento do volume de receitas diretas obtidas mediante as anistias é modesto.

Os economistas do FMI, Eric Le Borgne e Katherine Baer, dizem em estudo publicado em 2008, "Anistias fiscais: teoria, tendências e algumas alternativas", que "de acordo com a experiência, os benefícios percebidos de uma anistia fiscal são, na melhor das hipóteses, exagerados e, não raro, não excedem os custos do programa que, por sua vez, raramente são contabilizados". Eles dizem que o índice de referência utilizado com frequência pelos políticos para avaliar o impacto de uma anistia tributária são os aumentos de receitas brutas de curto prazo, que efetivamente podem crescer, mas não levam em conta o lucro das receitas líquidas, não só no curto prazo, mas também a médio prazo, já que o "sucesso inicial da medida" pode diminuir devido a diversos fatores. Entre eles: redução eventual na declaração do contribuinte resultante da perda de credibilidade na administração em razão da polêmica social gerada pelo tratamento favorável ao defraudador; o custo direto da gestão da anistia, como os recursos empregados ou a publicidade; e o custo das receitas fiscais sacrificadas, isto é, aqueles que não serão cobrados depois da anistia e que poderiam ter sido cobrados se a evasão tivesse sido detectada aplicando as multas correspondentes.

Cálculo do sucesso e do fracasso

López Laborda explica por que as anistias fiscais fracassam e como podem ser bem-sucedidas: "Quando uma pessoa decide não pagar impostos ela o faz, entre outros motivos, porque acha que os impostos a pagar, se declarados voluntariamente, serão superiores aos que eventualmente terá de pagar caso seja pega em seu comportamento ilícito. Por exemplo, se a alíquota do imposto for de 50%, e a probabilidade de detecção da evasão, 1%, e os impostos a pagar em caso de fraude (impostos+sanções+encargos+etc.) de 300%, a comparação que se faz é a seguinte: 50% de 'imposto certo' ante 3% (300% x 1%) de "imposto provável". Neste caso, o indivíduo prefere se arriscar e não pagar o imposto."

E mais: "Quando se concede uma anistia para que o indivíduo mude sua decisão inicial e decida aceitá-la, é preciso mudar algumas das variáveis do cálculo anterior, de tal modo que seja melhor pagar do que não pagar. Suponhamos, no exemplo anterior, que se conceda uma anistia segundo a qual o indivíduo possa pagar o imposto que deve (50%) sem sanções nem juros e que a probabilidade de identificação da evasão seja elevada para 20%. O cálculo que a pessoa fará agora é o seguinte: 50% de 'imposto certo' ante 60% (300% x 20%) de 'imposto provável'. A decisão do indivíduo será de aceitar a anistia."

Para López Laborda, o modo como a anistia espanhola foi elaborada, em que o indivíduo paga um "imposto certo" de 10%, fará com que aqueles indivíduos cujo "imposto provável" for maior do que 10% se interessem em participar dela. Ele crê que não serão muitos, porque a probabilidade de detecção de quem não declarou o tanto que deveria é reduzida e até mesmo nula nos casos de capitais localizados fora da Espanha, em paraísos fiscais, "o que faz com que o 'imposto provável' também o seja: embora sanção seja muito elevada, se a probabilidade de detecção for nula, o 'imposto provável' também será nulo", diz.

Mensagens perigosas

Fernando Rodrigo Sauco, professor de estrutura e história econômica da Universidade de Saragoça, faz uma observação positiva ao destacar que alguns estudos empíricos salientam o papel que podem desempenhar as anistias fiscais como instrumentos que favorecem a transição para etapas tributárias caracterizadas pelo tratamento mais rigoroso da evasão fiscal. "Em outras palavras, se existe um problema grave de evasão fiscal em um país (quando ela é generalizada), a anistia fiscal pode contribuir para o jogo de pressão e de estímulo favorecendo a transição para um período de maior perseguição à fraude e, paralelamente, para uma etapa em que a declaração seja mais generalizada", explica.

Contudo, a experiência mais recente da anistia fiscal na Espanha não leva ao otimismo no tocante ao possível sucesso arrecadador da medida. Quem a pôs em prática foi o ex-ministro da economia socialista Carlos Solchaga, em 1991, quando ofereceu a quem havia subscrito notas promissórias "opacas" a oportunidade de se regularizar, ou mediante declarações complementares, ou através da troca da dívida pública especial do Estado com uma taxa de juros mais baixa. Um estudo dos professores da Universidade de Saragoça, Julio López Laborda e Fernando Rodrigo Sauco, com o título "Incidência da anistia fiscal de 1991 na declaração a longo prazo do IRPF", mostra que "o exercício realizado sobre a série de arrecadação mensal do IRPF entre 1979 e 1998 permite concluir que a anistia não teve nenhum efeito sobre a arrecadação tributária, nem a curto e nem a longo prazos".

Além dos limitados efeitos arrecadatórios, os especialistas dizem que as anistias fiscais produzem todo tipo de efeito negativo. Para López Laborda, "elas constituem um atentado evidente ao princípio da equidade e, além disso, promovem algumas mensagens perigosas". Ele observa que os defraudadores acreditam na possibilidade de várias anistias, por isso sempre poderão regularizar sua situação fiscal em condições vantajosas. Quem declara corretamente se sente levado a repensar sua relação com a Fazenda pública. Ocorre a essa pessoas o seguinte pensamento: por que manter uma relação de colaboração e de declaração de renda com a Fazenda, já que ela recompensa quem não declara corretamente? "A economia do comportamento" nos adverte de que essa mudança no contrato do governo com os cidadãos pode produzir um aumento no volume de declarações. Por fim, as anistias dizem a todos os cidadãos que o Estado é incapaz de combater adequadamente a fraude fiscal, e que não hesita em sacrificar o princípio da justiça em troca de um resultado arrecadatório incerto", acrescenta López Laborda.

De acordo com Díaz Fuentes, as anistias são oportunidades outorgadas aos fraudadores durante um tempo limitado para que façam contribuições voluntárias diante da descoberta da evasão, obtendo com isso uma redução ou eliminação das penalidades correspondentes, "por isso, são injustas para com os contribuintes honestos. Em segundo lugar, resultam na relativização da gravidade da fraude e das infrações. Finalmente, incidem negativamente sobre princípios socialmente aceitos de capacidade de pagamento e de justiça tributária, em que aqueles que têm maior receita, pagam mais", diz.

A medida que acaba de ser aprovada na Espanha depende do desenvolvimento de muitos aspectos decisivos, como o modelo de declaração e de informação a ser preenchido, medidas adicionais necessárias para a regularização etc., observam os especialistas. Rodrigo Sauco diz que a partir disso se poderá fazer uma avaliação mais justa da anistia, porque então será possível também mensurar sua generosidade, isto é, seu âmbito real de cobertura. "Quanto mais generosa for a anistia, mais problemas de justiça haverá, já que trataremos a posteriori, e de forma nitidamente distinta, quem deveria ser tratado fiscalmente da mesma maneira que os demais."

Para Sauco, quanto mais problemas de desigualdade forem detectados, mais ficará comprometida a declaração dos indivíduos que até agora haviam se comportado de maneira honesta. Em outras palavras, disse, "pode haver problemas de deterioração de consciência fiscal entre os contribuintes se houver a percepção, pela sociedade, de que a evasão tributária não é um ato ilícito particularmente grave". Por isso, "será decisiva a elaboração de medidas de acompanhamento que reforcem (ou não) a luta futura contra a fraude", acrescenta.

Como consequência do esperado impacto mínimo da anistia fiscal sobre a arrecadação e demais efeitos negativos assinalados, López Laborda destaca que pode haver uma maior degradação da situação orçamentária do país, "já que a uma previsão de receitas já mais ou menos inflada [por parte do governo], e difícil de cumprir, é preciso acrescentar uma previsão de arrecadação decorrente da anistia que, certamente, tampouco se cumprirá, de tal modo que chegaremos a dezembro com uma meta de déficit que não poderá ser cumprida e sem tempo de reagir a ela".