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Quando o Acordo de Livre Comércio Centroamericano (CAFTA) foi finalmente aprovado a duras penas pelo Congresso americano, em 2005, a comunidade empresarial dos EUA aplaudiu.. Ao conceder preferência tarifária às importações de países da região vizinha, o CAFTA reduziria o custo das importações de cinco países da América Central e também da República Dominicana, protegendo suas cadeias de suprimentos corporativos de uma dependência excessiva da China. E isto numa época em que as tensões entre EUA e China ameaçavam vir à tona numa sucessão de processos por antidumping, direitos compensatórios e outras medidas comerciais que seriam usadas contra supostas práticas predatórias utilizadas pelos chineses. A indústria americana do vestuário e de outros bens manufaturados de baixo custo ganharia cada vez mais com a redução no custo do transporte para a América Central com o surgimento de cadeias de suprimentos “alimentadas pela demanda” e cuja relação de custo-benefício seria superior ao das cadeias asiáticas. Além disso, atenderiam com maior rapidez às mudanças súbitas do gosto do consumidor americano. Defensores do CAFTA comemoraram, já que o acordo de livre comércio criaria o terceiro maior mercado exportador para os EUA na América Latina, atrás apenas do México e do Brasil, e o 14º. mercado exportador do mundo. Cerca de 32% do total das exportações da América Central seguiram para os EUA em 2008, enquanto que a região comprou 33% de seus produtos importados nos EUA.

Nos primeiros anos, as empresas americanas colheram retornos expressivos. Entre 2005 e 2008, as exportações americanas aumentaram em cerca de 48%, chegando a US$ 24,3 bilhões, ao passo que as importações americanas cresceram cerca de 10%, passando para US$ 14,4 bilhões. Em relação ao PIB da região, o investimento interno direto vindo exterior passou de 3,4%, em 2005, para quase 5% em 2008. Um volume maior de remessas vindas do EUA aliado ao crescimento do turismo americano ajudaram a elevar a renda per capita. “Antes da recessão, os países da região elevaram suas exportações alcançando taxas de dois dígitos”, observa David Lewis, vice-presidente da consultoria de negócios americana Manchester Trade. “Houve um interesse muito grande em se tirar vantagem de novas oportunidades na agroindústria, produtos agrícolas e têxteis. O CAFTA foi uma injeção de ânimo para eles.” El Salvador, por exemplo, sem fazer alarde, elevou a exportação de seus produtos agrícolas para as redes de distribuidores no mercado hispânico dos EUA.

Mais recentemente, a crise econômica mundial afetou profundamente o desenvolvimento econômico da região, repercutindo sobre os investimentos estrangeiros diretos e os volumes de negociação. Em 2009, todos os cinco países centroamericanos membros do CAFTA — Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicarágua — tiveram seu PIB reduzido. O maior perdedor foi Honduras (menos 4,4%), prejudicada fortemente não só pela queda na demanda de suas exportações de vestuário, mas também pelas incertezas políticas do verão passado quando o presidente Manuel Zelaya, de esquerda, foi preso por militares hondurenhos que cumpriam ordem expedida pela Suprema Corte do país. (A eleição democrática de Porfírio Lobo Sosa para a presidência de Honduras em novembro do ano passado estabilizou novamente o país).

Até mesmo a Costa Rica, a economia mais desenvolvida da região, teve uma queda de 4% no PIB em 2009 depois de um crescimento de 2,9% em 2008. O país ingressou no CAFTA há pouco mais de um ano. Foi o último a fazê-lo, porém suas exportações para os EUA caíram em torno de 15% em 2009, e as importações dos EUA tiveram uma queda de 30%. A taxa de desemprego do país saltou para 7,8% em 2009, ante 4,8% em 2008. Entre 2005 e 2008, o IED (Investimento Estrangeiro Direto) na Costa Rica subiu 134%, passando a US$ 2 bilhões, caindo em seguida no ano passado em torno de 30% como consequência do impacto da recessão nos EUA e na Espanha, as duas maiores fontes de IED no país.

De igual modo, a Nicarágua, o país mais pobre da América Central, teve seu PIB reduzido em 3,1% em 2009 na esteira de um crescimento de 3,2% em 2008. O PIB de El Salvador caiu 2% depois de um crescimento de 2,6% em 2008; o PIB da Guatemala caiu 2%, ante um crescimento de 4% em 2008, conforme dados da Economist Intelligence Unit. O único membro do CAFTA que registrou crescimento positivo no ano passado foi a República Dominicana, que cresceu 1,5% apenas, ante 5,3% em 2008. O CAFTA não deve ser considerado culpado por tudo isso, diz Lewis. “O desempenho do ano passado foi prejudicado não pela forma como o CAFTA se comportou, e sim devido à queda no mercado americano. Nenhum exportador da região do CAFTA teve bom desempenho”, diz Lewis.

Vestuário no prejuízo

Os danos foram particularmente severos para o setor de vestuário, que usa mão-de-obra intensiva. Foram cortados 20.000 empregos nas áreas de livre comércio onde fabricantes contratados produzem vestuário barato para as fabricantes americanas do setor. O problema, disse Lewis, é que “é fácil fechar fábricas nas áreas de livre comércio, porque elas funcionam em regime de contrato”. O desafio agora consiste em recuperar esses empregos numa época em que a economia americana anda fraca, o desemprego nos EUA é alto, afetando a demanda do setor de vestuário. “Enquanto o emprego não voltar a crescer nos EUA, as encomendas de vestuário na região não vão crescer”, diz Lewis. “O crescimento em outras áreas da economia não vai gerar o volume de empregos de qualidade que havia no setor de vestuário. No fim das contas, não há poção mágica que substitua esses empregos” apesar da solidez contínua demonstrada pela América Central no setor de agronegócio e de sua proximidade com os EUA.

Apesar de os países do CAFTA gozarem de preferências especiais, a China continuou a consolidar sua posição de principal fornecedor de vestuário para os EUA. Em 2009, o total de importações do setor pelos EUA caiu 6%, passando para US$ 22,6 bilhões. Contudo, as importações de produtos do setor fabricados na China cresceram 10,71%, passando para US$ 8,62 bilhões, o que corresponde a uma participação de mercado de cerca de 40%. A China ocupou o primeiro lugar no ranking de vestuário e de acessórios domésticos que utilizam tecidos, além de ser também a principal fonte de calçados importados e de acessórios da moda, observa Julia K. Hughes, vice-presidente sênior da Associação de Importadores de Têxteis e Vestuário dos EUA. Enquanto isso, as importações dos países do CAFTA, que ocupavam o segundo lugar depois da China, caíram durante 2009. As importações de vestuário da Costa Rica, por exemplo, despencaram 43,4%; da República Dominicana, 33,36%; de Honduras, 24,4%; de El Salvador, 22,6%; da Guatemala, 14,7%; e da Nicarágua, 6,94%. Somente três dos dez principais fornecedores dos EUA no mundo todo fazem parte de algum tratado de livre comércio. Depois da China, no topo da lista de fornecedores de vestuário aparecem o Vietnã, a Indonésia e Bangladesh. Nenhum desses países faz parte de algum pacto de livre comércio com os EUA. Apesar do encanto desses pactos, dizem os críticos, eles não são capazes de deter a ascensão chinesa no setor.

Complicações a mais

Um dos principais motivos pelos quais o CAFTA não conseguiu proteger mais a região da recessão, dizem seus críticos, é que o pacto — a exemplo de outros acordos recentes de livre comércio — não gera benefícios facilmente. Em vez de simplificar ou de eliminar as regras do comércio (como muita gente imagina que os acordos de livre comércio façam), o CAFTA torna a importação da América Central mais complicada do que a importação da China e de muitos outros países que não pertencem a pacto algum. Jonathan M. Fee, sócio do escritório de advocacia Alston & Bird, dos EUA, diz que “o CAFTA não é para quem tem coração fraco”. De acordo com Kim Glas, secretário assistente interino do setor de têxteis e de vestuário do Departamento de Comércio dos EUA, “os produtos têxteis e de vestuário devem ser produzidos a partir do fio nos países do CAFTA para que tenham acesso a todos os benefícios do acordo”. Os importadores americanos que compram dos países membros do CAFTA devem também fornecer informações contínuas sobre as remessas da sigla para a alfândega americana, além de fazer visitas regulares aos locais de fabricação dos fornecedores estrangeiros para garantir que os produtos sobre os quais há preferência comercial mereçam efetivamente essa preferência. Já os importadores americanos que compram da China podem se beneficiar dos baixos custos praticados naquele país e da elevada produtividade local sem que seja necessário atender àqueles requisitos, uma vez que não está em jogo nenhuma preferência decorrente de qualquer acordo comercial.

A alfândega americana tornou prioritário recentemente o cumprimento das exigências do CAFTA, observa Janet Labuda, diretora da Divisão de Políticas e de Programas de Têxteis e de Vestuário do Escritório de Comércio Internacional de Alfândega e Proteção de Fronteira dos EUA. Labuda diz que os importadores que entram com pedido de preferência pelo CAFTA têm de passar por processos de revisão de suas reivindicações anteriores, e se a Alfândega detectar a persistência de algum descumprimento, tais importadores poderão estar sujeitos a novas multas. Não é de espantar que muitos importadores de vestuário dos EUA achem mais fácil comprar produtos na distante China e em outros países asiáticos de elevada produtividade e baixos salários, evitando com isso dores de cabeça, diz Fee. Ele acrescenta que especialistas em importação de muitas empresas não estão bem informados a respeito das regras de origem do CAFTA, e que precisam gastar muito tempo e dinheiro respondendo a indagações feitas pela alfândega americana para validar suas reivindicações de preferência comercial. Trata-se de um processo “ineficiente e que toma tempo”, diz Fee.

Uma miscelânea de acordos

Outro fator que dificulta a vida de muitos novatos: o CAFTA é apenas um entre vários acordos regionais das Américas celebrados nos últimos anos. As complexidades específicas do CAFTA são diferentes de outras cláusulas complexas dos outros pactos, inclusive de pactos com os EUA. “A proliferação de acordos regionais criou uma verdadeira miscelânea de pactos que muitas vezes se sobrepõem”, observam os economistas Antoni Estevadeordal e Kati Suominen em relatório recente do Banco Interamericano de Desenvolvimento: “Fazendo a ponte entre os acordos regionais de comércio nas Américas”. “As várias disciplinas que fazem parte de cada acordo regional — liberalização de tarifas, regras de origem, normas, salvaguardas e regras de investimentos, por exemplo — complicam ainda mais esse quadro.” Por outro lado, pelo menos os tratados comerciais que dizem respeito aos EUA têm se tornado menos complicados nos últimos tempos, observam os autores. “Os regimes mais recentes de Regras de Origem baseados no NAFTA — isto é, os acordos de livre comércio com o Chile e o CAFTA — trabalham com regras de origem mais simples, mais práticas e menos restritas em relação ao produto do que o NAFTA”, observam Estevadeordal e Suominen. “Isso mostra uma tendência em direção a regras de origem mais amigáveis no hemisfério.”

Por tudo isso, a recuperação recente da economia mundial deverá propiciar um incremento significativo nas exportações do CAFTA. Roy Zuñiga, reitor da Escola de Negócios INCAE, com campus na Costa Rica e na Nicarágua, observa que não há dúvida de que a recessão nos EUA teve um impacto sobre a demanda de produtos da Costa Rica, mas que os números recentes mostram que a economia americana está se recuperando, e que as exportações da Costa Rica para os EUA estão começando a decolar novamente. Zuñiga diz que as condições proporcionadas pelo CAFTA são “necessárias, porém não suficientes” para que a Costa Rica alcance os objetivos econômicos desejados. Contudo, o CAFTA facilita as coisas para o país, “já que diversifica seus riscos e encontra nichos e mercados que valorizam de forma competitiva” o que a Costa Rica tem a oferecer. Sem o CAFTA, a economia costa-riquenha teria perdido oportunidades de continuar crescendo nos EUA. “Isso, porém, não aconteceu, e agora o país está mais bem preparado para competir nos mercados internacionais, o que não aconteceria se não fosse pelo CAFTA.”

Com relação às perspectivas de recuperação dos investimentos espanhóis na Costa Rica, Zuñiga diz que “a economia espanhola será uma das mais afetadas pela recessão, e tudo indica que o período de recuperação será mais longo do que em outros países cujo crescimento não se baseou tão fortemente no setor de construção civil.” E acrescenta: “O investimento em países bem posicionados como a Costa Rica não custará mais à Espanha a longo prazo do que a curto prazo, e algumas pessoas já se deram conta de que este é o melhor momento de se voltar para economias como A da Costa Rica.”

De maneira geral, os defensores do livre comércio dizem também que é muito fácil passar batido pelo progresso enorme registrado pela América Central, em parte principalmente por causa do CAFTA. “Temos de reconhecer o sucesso do CAFTA”, diz Dan Griswold, diretor do Centro de Estudos de Políticas do Comércio do Instituto Cato, de Washington. “O CAFTA nunca teria um grande impacto sobre a economia americana. Somos muito maiores do que os outros países. O objetivo era aprofundar e fortalecer nossos laços com a democracia centroamericana, e com isso o comércio com a região aumentou. Não nos esqueçamos de que há 25 anos a América Central era uma região tumultuada quase sempre presente nas manchetes dos jornais. Embora haja ainda arestas a aparar — a Nicarágua está mais uma vez sob o comando de Daniel Ortega, e Honduras passou por um drama constitucional há pouco —, a democracia persiste no país” com a restauração de um presidente eleito democraticamente. Embora o CAFTA não tenha feito milagres, diz Griswold, “mesmo assim é uma ferramenta importante. Trata-se de um selo de aprovação cultural de que há ordem na casa, o que ajudará a região a atrair investimentos estrangeiros diretos a longo prazo”.