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Trata-se de uma expressão que significa quase que exatamente o oposto do que parece. “Grande demais para falir” não quer dizer que a instituição financeira não possa falir, e sim que não se deve permitir que ela venha a falir. Caso isso aconteça, seria catastrófico para os mercados financeiros e para a economia “real”.

Com o desenrolar da crise financeira em 2008, os órgãos reguladores federais consideraram o Bear Stearns, Fannie Mae, Freddie Mac, American International Group e várias outras instituições grandes demais para falir, apesar dos maus passos dados por essas empresas. A ideia de salvar esse tipo de empresa viola o princípio pelo qual cabe aos mercados julgar quais empresas devem afundar e quais devem se salvar. Contudo, quando os órgãos reguladores permitiram que o Lehman Brothers falisse em setembro de 2008, um tsunami varreu os mercados e a economia.

Agora que o pior da crise parece ter passado, as entidades reguladoras, os legisladores e outros especialistas discutem como tratar empresas desse tipo no futuro. “Essas empresas apresentam dois tipos de dificuldade”, observa Richard C. Marston, professor de finanças da Wharton. “Em primeiro lugar, há instituições que não são bancos e que provaram ter condições de levar nosso sistema financeiro à bancarrota. São empresas como o Bear e a AIG. Precisamos de um órgão regulador sério que as vigie [...] Em segundo lugar, temos de pensar no que fazer com os grandes bancos e com ‘outros’ grandes para controlar riscos futuros.”

A principal preocupação de Marshall E. Blume, professor de finanças da Wharton, em relação às grandes instituições “é que se os investidores dessas instituições perceberem que o governo está disposto a afastar os riscos [por meio de pacotes emergenciais], o mercado será alvo de grandes distorções”.

Embora haja quem defenda a divisão por lei dessas empresas, como foi no caso da AT&T tempos atrás, há quem defenda a criação de um mecanismo melhor para o desmantelamento das empresas financeiras de forma ordenada, de modo muito parecido com a que a Sociedade Federal de Seguro de Depósito (FDIC, na sigla em inglês) faz com bancos comuns. Muitos dizem que impor tal disciplina a essas empresas, desestimulando dessa forma os riscos excessivos, pode levar quem possui títulos da dívida, e não somente os acionistas, a sofrer grandes prejuízos no momento em que o governo decide intervir.

De acordo com alguns especialistas, o problema das instituições grandes demais para falir vai além do seu tamanho, ou do número de funcionários, investidores, parceiros e detentores de títulos da dívida, que são diretamente afetados por seu colapso. Algumas dessas instituições são grandes o bastante para desvirtuar a forma de funcionamento do mercado. Em artigo publicado no The Wall Street Journal em 27 de setembro, dois funcionários do Federal Reserve assinalam que os esforços do Fed para estimular a economia através da redução das taxas de juros não produziram o efeito desejado por causa das grandes empresas. Normalmente, um corte do Fed nas taxas de curto prazo repercute no sistema culminando com taxas menores para empresários e consumidores, que são então incentivados a contratar crédito e a gastar, levantando a economia. Desta vez, porém, a redução das taxas não funcionou porque as grandes instituições e seus parceiros receavam não receber de volta o que haviam emprestado umas às outras.

“As taxas que mais importância tinham para a recuperação da economia — aquelas pagas pelas empresas e famílias — subiram em vez de cair”, observa Richard W. Fisher, presidente e CEO do Fed de Dallas, e Harvey Rosenblum, vice-presidente executivo do banco e diretor de pesquisas. “Os bancos com mais volume de prejuízos causados pelos ativos tóxicos foram os primeiros a congelar ou a reduzir sua linha de empréstimos. Os tomadores se viram diante de taxas mais elevadas e de acesso restrito ao financiamento no momento em que esses bancos elevaram suas margens para racionar o volume de empréstimos disponíveis ou para refletir o custo mais elevado dos financiamentos com que tinham de arcar à medida que o mercado começava a se dar conta do risco mais elevado que os bancos grandes demais para falir representavam.”

Embora um grande número de bancos pequenos continuassem saudáveis, eles simplesmente não tinham condições de compensar a redução dos empréstimos concedidos pelas grandes instituições. As empresas não tinham como recorrer a outros métodos de empréstimos — venda de ações e obrigações —, porque não faz muito tempo a desregulamentação do mercado permitiu que as grandes empresas se tornassem personagens importantes nesses mercados, conforme explicam os funcionários do Fed em seu artigo.

Como definir “grande demais”

À primeira vista, a resolução do problema parece imediata: se uma instituição é grande demais para falir, então é porque é realmente muito grande e deveria ser dividida.

Contudo, as coisas não são tão simples assim, observa Richard J. Herring, professor de finanças da Wharton. Divisões forçadas como a da AT&T, em 1982, basearam-se em leis de antitruste criadas para preservar a concorrência, e não parece que sejam aplicáveis ao caso das empresas grandes demais que têm, de fato, uma forte concorrência, diz Herring. “Não se pode dizer que tenha havido violações substanciais à lei de antitruste, se é que houve. Portanto, seria preciso que houvesse uma justificativa totalmente nova para a intervenção, que seria seguida de forte oposição.”

Em primeiro lugar, seria difícil formular uma definição amplamente aceita de “grande demais”, diz Herring. Qual seria o parâmetro utilizado? Capitalização de mercado? Ativos? O montante de dinheiro em risco? Número de empregados ou linhas de negócios? Volume de alavancagem? Além disso, acrescenta, há um certo benefício na existência de instituições grandes demais com atuação internacional, em condições de investir em inovações e de concorrer com as grandes instituições financeiras de outros países.

Itay Goldstein, professor de finanças da Wharton, observa que os problemas financeiros não são causados necessariamente pelas dimensões das grandes empresas. Empresas pequenas podem causar problemas sistemáticos se um volume suficiente delas fizer o mesmo tipo de apostas ruins, o que pode ocorrer quando se deixam guiar pela mentalidade de rebanho. “Nesse sentido, pode haver algumas vantagens na existência de instituições financeiras muito grandes, porque são menos propensas a esse tipo de atitude”, diz Goldstein. “As grandes instituições geralmente analisam o cenário em toda a sua inteireza; além disso, costumam conversar entre si [...] O que pode ser muito bom.”

Quando há uma crise, talvez seja mais fácil para os órgãos reguladores reunir os executivos de umas poucas empresas para tentar encontrar a solução do problema, em vez de lidar com centenas de empresas de pequeno porte, acrescenta.

“Todos os países contam com essas” grandes empresas, observa Jeremy J. Siegel, professor de finanças da Wharton. “Há megaempresas em todas as indústrias. No mundo todo, as instituições financeiras são grandes, e sempre houve bancos grandes demais para falir [...] Só porque existem, isso não significa que sejam necessariamente instituições ruins.”

Embora o sistema financeiro tenha sido ameaçado pelas grandes empresas, Blume diz que o problema não foi causado por seu tamanho, e sim pelo tipo de coisas que faziam como, por exemplo, negociar derivativos mal compreendidos através de subsidiárias que ocultavam riscos. “Portanto, a questão é a seguinte: se não houvesse bancos grandes, será que o problema ainda assim existiria?”, indaga Blume. “Na minha opinião, mesmo assim teríamos os problemas que temos hoje [...] Se não houvesse um banco grande por trás de tudo isso, haveria bancos pequenos fazendo a mesma coisa.”

O problema, acrescenta Herring, não é tanto o fato de que as grandes empresas sejam grandes demais, e sim o fato de serem complexas e opacas demais. Ele diz que as 16 maiores instituições financeiras controlam um número de subsidiárias 2,5 vezes maior do que as 16 maiores empresas não-financeiras. Uma das mais complexas controla 2.435 subsidiárias, sendo que 50% delas estão licenciadas em outros países. Muitas dessas subsidiárias são formadas para “minimizar os encargos regulatórios” ou reduzir impostos, diz. Tal complexidade dificulta para qualquer um — inclusive reguladores, gerentes e diretores das empresas — compreender totalmente todos os riscos incorridos pela empresa, ou aqueles que possam interagir com outros incorridos por outras empresas.

O governo Obama propôs transferir para o Federal Reserve boa parte da regulação aplicável às instituições financeiras hoje dividida entre várias agências. Embora haja ainda vários detalhes a serem discutidos, o Fed teria nova autoridade para reunir informações das instituições financeiras e com isso avaliar os riscos sistêmicos. Seria formado também um “conselho de reguladores” para coordenar melhor os esforços de várias agências. Seria criado um sistema para o fechamento de empresas problemáticas.

Plano de encerramento

Herring diz que todas as instituições financeiras deveriam ter um “plano próprio de encerramento de atividades” para explicar como os riscos serão tratados e a empresa desmontada, se necessário, em caso de crise. Esse plano daria aos diretores da empresa e aos órgãos reguladores detalhes sobre as operações da companhia, tais como mapas das subsidiárias e procedimentos de fechamento, dados sobre depósitos segurados e não-segurados, contas sobre o volume de derivativos em carteira. A preparação de um plano desses exigiria a realização de um teste de estresse em sintonia com outras empresas de grande porte para avaliar o que aconteceria em um cenário de condições financeiras adversas. O plano de encerramento informaria inclusive o número de dias necessário ao desmonte da empresa toda.

Se esse procedimento tivesse sido aplicado há alguns anos, o pior da crise atual poderia ter sido evitado, diz Herring. O insight obtido com a preparação do plano poderia ter levado as empresas a crescerem menos rapidamente, evitando estruturas corporativas muito complexas e incorrendo menos no tipo de risco que ameaça o sistema financeiro. Os órgãos reguladores poderiam ter alertado para a fragilidade crescente do sistema. Na pior das hipóteses, as empresas poderiam ter desacelerado suas atividades de forma menos drástica.

“Basta fazer uma série de perguntas muito simples sobre a razão pela qual a empresa é tão grande, e a que se deve sua excessiva complexidade”, diz Herring. “Se você não puder responder satisfatoriamente às indagações dos órgãos reguladores e da diretoria da empresa, tudo leva a crer que sua empresa deva desacelerar suas atividades.”

Fisher e Rosenblum, do Fed de Dallas, observam que “o problema não é só o risco representado pelos ativos de um grande banco, tampouco o tamanho do banco em relação ao sistema de modo geral. É importante saber também se a carteira de ativos do banco tem nível elevado de correlação com a de outros bancos. Será que todos fizeram a mesma aposta ao mesmo tempo? Será que todos apostaram que os preços dos bens imóveis subiriam indefinidamente? Como todos sabemos, a resposta, na década atual, infelizmente, é ‘sim.’”

Algumas grandes questões a serem resolvidas: que agências federais deveriam supervisionar as instituições? Embora o governo Obama confira a maior parte do poder ao Federal Reserve, os críticos dizem que o Fed pouco fez para evitar a crise recente e pode não ter a cultura e o conhecimento necessários para lidar com questões desse tipo, mesmo revestido de novos poderes.

Contudo, Marston diz que o Federal Reserve é a escolha lógica. “É preciso que o Fed tenha poderes para regular as instituições grandes demais para falir se forem, de fato, consideradas grandes demais. Isto significa mais do que exigências adicionais de capital. Creio que significa também que essas empresas não deveriam ter permissão de usar as subsidiárias de uma forma que dá a entender que elas tiram o risco da matriz quando, na verdade, não o fazem, diz ele, acrescentando que o Fed “precisa de um mecanismo para fechar essas instituições em caso de falência — da mesma forma que o FDIC fecha os bancos pequenos.”

Muitos especialistas acreditam que as grandes empresas deveriam ser obrigadas a manter reservas maiores de capital, e que não deveria ser permitido apostas altas demais com dinheiro emprestado, o que foi um fator fundamental na crise recente. “A maior parte dos observadores está de acordo com a necessidade de aplicação de regras que exijam mais capital e menos alavancagem para as grandes instituições financeiras”, observam Fisher e Rosenblum, do Fed. “É como no caso dos caminhões pesados: é preciso estabelecer limites de velocidade, já que os acidentes causados por eles geralmente são mais desastrosos.”

Outro problema, de acordo com vários especialistas: os pacotes substanciais de socorro dados pelo governo durante a crise recente apenas incentiva o risco. Embora os acionistas tenham sofrido grandes prejuízos, muitos credores das empresas foram salvos pelo contribuinte. Os detentores de títulos da dívida imporiam maior disciplina às empresas se acreditassem que elas também seriam varridas pela crise financeira, observa Marston. “É inaceitável que o Fed seja forçado a dar suporte a contratos da AIG pelo seu valor de face. Nós, os contribuintes, é que estamos pagando pela confusão armada pela AIG durante anos.”

“Quando o governo interveio para salvar esses grandes bancos, ele basicamente saneou o total de sua dívida, inclusive a dívida subordinada”, diz Blume. “Isso cria um problema para o futuro.” Teoricamente, os credores com dívida subordinada são pagos só depois dos detentores de títulos da dívida principal. Esse risco a mais torna os detentores de dívida subordinada mais cautelosos na hora de emprestar. Salvá-los os estimula a incorrer em riscos imprudentes, diz Blume.

Uma possível solução, diz ele, seria exigir que as instituições financeiras que trabalham com provisões para dívida corporativa a convertam, automaticamente, em ações em caso de crise. Remover a dívida e expandir o volume de ações deixaria os balanços mais robustos. Essa estratégia exigiria disciplina, uma vez que os acionistas geralmente têm prejuízos maiores do que os detentores de títulos da dívida em casos de falência ou crises de outro tipo. Além disso, os acionistas têm voz na governança da empresa; os detentores de títulos, não.

“Isso pode resolver uma série de problemas da indústria bancária”, diz Blume.