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O México está ficando sem petróleo. O sexto maior produtor de petróleo do mundo e a terceira maior fonte de importação de petróleo bruto dos EUA passa por uma queda de produção em seus principais campos de petróleo, e os poços poderão secar em menos de uma década. Enquanto isso, a estrutura e a administração da Pemex (Petróleos Mexicanos), o monopólio estatal de petróleo do México, associadas à dependência histórica do governo de suas receitas, reduziram a capacidade do país de reforçar suas reservas. O governo comemora a recente aprovação de um projeto de lei que beneficia a Pemex, mas mudanças postas em prática são extremamente cautelosas. Os especialistas preveem o esgotamento das reservas mexicanas.

Mas nem tudo está perdido. A tormenta daí decorrente pode acabar salvando o México. A verdade é que a Pemex não pode simplesmente sofrer ajustes. Ela precisa evoluir em face das pressões externas para continuar viável e garantir a independência energética do país a longo prazo. A mudança virá, mas para isso foi preciso que o setor de energia do país entrasse em crise.

O que está causando os problemas de abastecimento? De acordo com o ministério da Energia, os campos de petróleo mexicanos estão passando por um declínio acelerado. Com as mãos amarradas pelo governo, a Pemex não pôde alocar os recursos necessários para a exploração de novas fontes de petróleo. Consequentemente, a disponibilidade do petróleo bruto deverá cair de 3,5 milhões de barris ao dia, em 2003, para cerca de 2 milhões por volta de 2016.

Por outro lado, a demanda por produtos derivados do petróleo está aumentando — trata-se de uma demanda que a produção local não tem condições de atender. Há projetos no sentido de aumentar a capacidade da produção, mas como o país não dispõe de refinarias avançadas, a balança comercial registra resultados negativos em derivados como gasolina e óleo combustível. Ironicamente, embora o país seja rico em recursos petrolíferos, o México exporta petróleo cru e, em seguida, reimporta produtos refinados, perdendo com isso valor e lucros potenciais que vão parar nas mãos de empresas estrangeiras. Pior do que isso, a perda da autossuficiência tanto no que diz respeito ao petróleo cru quanto aos produtos refinados suscita sérios questionamentos acerca da segurança do país a longo prazo.

A Pemex pertence ao governo e é administrada por ele. A liderança da empresa muda a cada seis anos (de acordo com o mandato presidencial) e, com isso, a obriga a ter uma visão de curto prazo sobre a lucratividade numa perspectiva de longo prazo. Até a reforma de outubro de 2008, a empresa era liderada por um conselho administrativo formado por membros do gabinete presidencial e líderes sindicais da indústria. O compartilhamento tenso de poder por parte de interesses muito diferentes complicou, do ponto de vista histórico, a tomada de decisões e inibiu a execução de um projeto coerente da empresa.

A reforma necessária

Além de todos esses desafios, a Pemex ainda tem de pagar inúmeros impostos ao governo. Isto significa que o reinvestimento voltado para o crescimento é praticamente impossível. Estima-se que a empresa pague quatro vezes mais impostos do que a média das empresas mexicanas privadas e três vezes mais do que outras companhias petroleiras. O governo depende da Pemex para o abastecimento de boa parte (cerca de 40%) do orçamento fiscal. O lucro da empresa é apropriado diretamente pelo Estado que, em seguida, redistribui as receitas para projetos sociais e para a Pemex. Uma vez que as iniciativas sociais continuam críticas para a manutenção da aprovação popular, o governo mexicano invariavelmente reluta em retirar as verbas destinadas à saúde, educação e outras iniciativas sociais para investir no futuro da Pemex. Infelizmente, as reformas fiscais, que há tempos deveriam ter sido feitas, e cujo propósito seria o de reduzir a dependência do governo da Pemex, continuam impopulares e já deram provas de que seriam extremamente difíceis de pôr em prática.

E para complicar ainda mais as coisas, a concorrência — que estimula a inovação e a eficiência — inexiste, já que a Pemex é protegida por políticas nacionalistas do governo mexicano, que confere à empresa status de monopólio dentro do país. Consequentemente, a Pemex não tem investido em pesquisa e desenvolvimento e agora carece do conhecimento especializado para competir no mercado global. A prospecção em águas profundas, por exemplo, que muita gente acredita ser indispensável para impulsionar a recuperação das reservas em declínio, está além da capacidade técnica da empresa.

Profissionais estrangeiros têm o conhecimento necessário para ajudar a Pemex, mas mesmo depois da recente reforma, a lei mexicana continua a proibir que estrangeiros adquiram participação no segmento de petróleo ou invistam em prospecção, produção e transporte. Com a reforma, a Pemex espera se beneficiar do conhecimento de profissionais estrangeiros contratando-os para a exploração e produção de petróleo. Contudo, as grandes companhias do setor talvez não considerem a proposta atraente se não houver incentivos de participação na empresa. Portanto, a Pemex tem deficiências estruturais e, sob muitos aspectos, se acha impedida de realizar seu objetivo de garantir a independência energética para o Estado mexicano.

O dilema da Pemex é resultado de décadas de má administração. Em 1938, a indústria petrolífera mexicana foi nacionalizada pelo presidente Lázaro Cárdenas numa atitude populista que redistribuiu a riqueza para os cidadãos e ratificou a soberania da nação durante a prolongada recuperação que se seguiu à Revolução Mexicana. Os efeitos desse período persistem até hoje: a constituição mexicana considera a energia setor estratégico e, portanto, fora do alcance de estrangeiros.

A indústria do petróleo foi expropriada pelo governo durante a infância moderna do México e se tornou peça fundamental de sua identidade. Os mexicanos, portanto, têm fortes laços emocionais com a produção de energia nacionalizada, que atualmente é administrada pela Pemex. Ernesto Marcos, ex-diretos financeiro da empresa, descreve a estatal como “sinônimo do símbolo máximo da identidade cultural mexicana: a Virgem de Guadalupe. A nacionalização do petróleo está intimamente associada à nossa identidade de país e à nossa soberania como nação independente. É quase um mito religioso, um objeto de devoção”.

Não é de surpreender, portanto, a crença generalizada de que a Pemex pertença ao povo e deve, por isso mesmo, continuar a pertencer. Muitos cidadãos acreditam que a companhia nacional ponha comida na mesa e beneficie o país, enquanto uma empresa privatizada beneficiará os estrangeiros ricos e gananciosos e roubará dos mexicanos os lucros oriundos do petróleo. Esse pano de fundo histórico deu o tom ao debate que levou à aprovação de um projeto de lei no final de 2008 tendo por objeto uma Pemex enfraquecida, e que continuará a matizar e a restringir outras iniciativas de modernização da estatal.

No debate em torno do projeto de lei da Pemex, a relação histórica do país com o petróleo teve importância fundamental. Os três maiores partidos — o PRI (Partido Revolucionário Institucional), PAN (Partido da Ação Nacional) e PRD (Partido da Revolução Democrática) — concordaram com a necessidade de reforma, mas resistiram à ideia de sua execução. O PAN, partido do presidente Felipe Calderón, favorável às empresas, deu início à reforma no setor do petróleo na esperança de introduzir pequenas modificações que pudessem ser ampliadas transformando-se em reformas mais substanciais e permitindo com isso a transferência de conhecimento especializado internacional imprescindível para a estabilização das reservas.

Do outro lado do espectro, o PRD, de orientação nacionalista e esquerdista, diz que a perda mínima de soberania sobre as reservas de petróleo constitui uma afronta à constituição e uma violação direta da lei. Essa resistência ficou cristalizada pelo fundador do PRD, Cuauhtémoc Cárdenas, cujo pai nacionalizou a indústria no momento em que proclamou como “alarmista” a preocupação com a disponibilidade de recursos propondo a aprovação de políticas nacionais para que houvesse o crescimento, o desenvolvimento e o investimento orgânicos necessários ao país. O PRI, que por muito tempo governou o México, situa-se em algum ponto entre essas duas posições extremas. Muitos acreditam que o partido — cujos votos foram decisivos durante o debate da reforma — hesitou na hora de se posicionar na esperança de conseguir mais concessões dos partidos rivais.

Infelizmente, a reforma, prejudicada pela política e pela história do país, não será suficiente para salvar a Pemex. Por um lado, o projeto de lei aprovado pelo Congresso contém diversas medidas que darão mais flexibilidade e transparência às operações da Pemex. Em primeiro lugar, a reforma prevê a inclusão de membros independentes no conselho de administração para a formação de uma liderança mais equilibrada, voltada para os negócios e menos politizada. Especialistas como Isidro Morales Moreno, diretor de governança e administração pública do Instituto Tecnológico de Monterrey, acredita que o conceito seja louvável e que a Pemex certamente se beneficiará das tomadas de decisão de profissionais experientes em um conselho de governança mais equilibrado. A reforma prevê também um sistema de auditoria independente, que deverá permitir uma maior transparência com gastos e tomadas de decisões.

Lidando com lacunas críticas

Por fim, a reforma garante um orçamento maior e maior autonomia de gestão, liberando o processo de compras e dando mais agilidade à empresa. Contudo, essas mudanças, embora contribuam para melhorar a situação da empresa, não tratam das principais lacunas da estrutura atual da Pemex. Há debilidades que continuam sem solução: permissão para que haja investimentos privados limitados que ajudariam na redução dos custos operacionais e na melhora do desempenho; redução dos impostos pagos pela Pemex, possibilitando o planejamento orçamentário para atividades de longo prazo, como a exploração de novas reservas de petróleo, entre outras coisas. Além disso, jamais foram totalmente analisados recursos que permitam atrair a transferência de tecnologia necessária à estabilização das reservas através da perfuração em águas profundas. Empresas estrangeiras podem ser contratadas para ajudar e compartilhar suas tecnologias, mas é pouco provável que invistam na indústria de petróleo mexicana. Embora a reforma seja elogiada por todos os partidos políticos, ela ficou diluída demais para salvar o México de uma futura dependência energética.

De acordo com Marcos, ex-diretor financeiro da Pemex, a reforma deixa muito a desejar. Cada ponto dela revela um compromisso fraco que reflete o clima político controverso e os reveses de tentativas anteriores de reforma. Por exemplo, os membros “independentes” que serão incluídos no conselho de administração serão apontados pelo setor executivo. Ninguém deverá se surpreender se esses especialistas tiverem de enfrentar as mesmas pressões políticas da liderança atual da Pemex e forem vítimas da mesma miopia, deixando sem solução uma das principais deficiências da Pemex. Além disso, a reforma em seu estado atual pouco faz para mudar a relação parasitária que existe atualmente entre o governo e a empresa. A reforma proposta não alivia a carga fiscal da Pemex. A falta de diversificação da base fiscal do México representa um risco de insolvência para o governo, na medida em que os campos de petróleo correm o risco de secar, os preços do gás flutuem e o financiamento para exploração continue escasso ou imprevisível.

Para a população mexicana, a Pemex significa muitas coisas: empresa lucrativa, símbolo nacional reverenciado e parte fundamental da soberania e independência do México. No fim das contas, porém, a Pemex é uma companhia de petróleo, e as companhias de petróleo dependem da exploração para sobreviver. Como instituição estatal, a empresa é estruturalmente incapaz de financiar os riscos necessários para a exploração bem-sucedida de petróleo. Há boas alternativas para a resolução desse problema cada vez mais crítico, mas pesa sobre elas o tabu do investimento privado. Devido à aversão histórica do México por empresas e às recentes dificuldades com a privatização de outras indústrias, qualquer acordo entre a Pemex e o interesse privado dificilmente terá um bom desfecho. Se as reservas recentemente descobertas forem suficientemente grandes, o país manterá sua importância geopolítica como fonte segura de petróleo.

Como não poderia deixar de ser, questões críticas como a governança corporativa, o investimento privado e carga fiscal mais reduzida são alvos de disputas e dificilmente brotarão de outras reformas levadas a cabo no atual cenário político. Portanto, a Pemex e o México estão em curso de colisão com a crise, um cenário que o grupo independente de análises CERA acredita ser necessário para estimular a ação. Paradoxalmente, a crise poderia catalisar os partidos políticos levando-os a sepultar suas diferenças e recriar uma Pemex que possa, de fato, ajudar o México a lidar com um mundo cujo setor de energia está mudando.

De acordo com a CERA, é preciso mais do que uma Pemex reforçada para resolver o problema. Os desafios técnicos, de investimento e de gestão de risco que enfrenta a indústria de petróleo mexicana não podem ser facilmente solucionados por uma única empresa. Para sobreviver, o risco da exploração precisa ser distribuído entre as empresas privadas. A Pemex precisa, portanto, de permissão para lidar com parcerias externas para a aquisição da tecnologia e das habilidades necessárias.

O México já sendo obrigado a importar produtos refinados devido à estrutura insuficiente de refino do país. À medida que o consumo continuar superando a exploração e o desenvolvimento, a empresa mexicana em breve não terá mais condições de abastecer a população e a indústria do país com um suprimento estável de petróleo. Na medida em que a contribuição do petróleo para a receita do Estado começar a evaporar, o mesmo acontecerá com o rating de crédito baseado nos recursos do país e com a confiança em geral do investidor na estabilidade de longo prazo do país. A queda nos preços do petróleo pode acelerar essa crise iminente, dando o ímpeto necessário para que o governo, com pouco dinheiro, introduza uma mudança real e permita à empresa evoluir de forma mais sustentável. Uma Pemex administrada, financiada e incentivada de forma independente pode se tornar a nova marca do governo mexicano. Assim como a nacionalização do petróleo lançou as bases do moderno Estado mexicano no início dos anos 30, uma Pemex mais flexível e inovadora poderá galvanizar o espírito democrático hoje emergente no país. Infelizmente, para que tal perspectiva se concretize, tudo indica que a crise será incontornável.

Este artigo é de autoria Megan Lan, Marcelo Silva e Renzo Weber, membros da Lauder Class de 2010.