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Depois de décadas de uma regulação cada vez mais frouxa no setor de serviços financeiros, surge agora uma ideia surpreendente: a nacionalização dos bancos na Europa e nos EUA. Contudo, como há muitos bancos globais que ainda correm o risco de se tornar insolventes — mesmo depois das campanhas de resgate que carrearam bilhões e bilhões de dólares para esses bancos, além de outras formas de socorro —, há um número cada vez maior de economistas — entre eles, mais recentemente, Alan Greenspan — para quem a aquisição temporária por parte do governo das instituições mais profundamente afetadas talvez seja a única solução que nos reste.

Nos EUA, o ex-presidente do Fed, Alan Greenspan, causou surpresa ao se unir a um elenco notável de especialistas em finanças para quem alguns bancos deveriam ser nacionalizados temporariamente. Outros convertidos à causa que também surpreenderam pelo seu posicionamento foram políticos como o senador Lindsey Graham, da Carolina do Sul, e o ex-candidato à presidência, John McCain.

Diversos professores as Wharton estão igualmente de acordo. Entre eles, Franklin Allen, professor de finanças. Para Allen, a nacionalização temporária dos bancos afetados seria a única forma de alijar de seus cargos os altos executivos que ajudaram a desencadear a crise financeira, garantindo ao mesmo tempo que os interesses dos contribuintes sejam preservados em detrimento dos interesses dos acionistas e demais portadores de papéis das instituições. “Não se trata de algo que o governo deva fazer a perder de vista”, diz Allen. Os bancos deveriam ser nacionalizados “pelo tempo necessário para que as coisas voltem ao normal. Seria algo em torno de três a cinco anos, ou menos”. A exemplo de outros defensores da nacionalização dos bancos nas circunstâncias atuais, Allen cita o exemplo da Suécia, que nacionalizou os bancos do país durante a crise econômica de princípios dos anos 90 e os privatizou novamente em grande parte no momento em que a situação se estabilizou.

Os EUA não são a única potência econômica ocidental onde cresceu muito a recente discussão em torno da nacionalização dos bancos. A Irlanda nacionalizou o Anglo British Bank em janeiro e já gastou por volta de US$ 9 bilhões na recapitalização do Banco da Irlanda e Allied Irish Banks. Esta semana, em Berlim, o governo informou que prefere comprar a maior parte do controle acionário da Hypo Real Estate Holding a nacionalizar a instituição, que é credora hipotecária. “A nacionalização é apenas uma opção depois que as tentativas de aquisição da maior parte do controle acionário das empresas falhou”, disse um porta-voz do governo. “Todo mundo acha que a nacionalização deve ser apenas uma medida de última instância para a estabilização dos mercados financeiros depois de esgotadas todas as demais soluções menos radicais .”

Especula-se — apesar das frequentes negativas por parte do primeiro-ministro britânico Gordon Brown — que o governo britânico planeja nacionalizar o Lloyds Banking Group ou o Royal Bank of Scotland (RBS), cuja participação acionária do governo é de 43% e 70%, respectivamente. Há um ano apenas, o R.U. nacionalizou o Northern Rock, um dos primeiros bancos a ter prejuízos catastróficos com a exposição de hipotecas lastreadas pelo crédito subprime nos EUA.

As experiências de nacionalização de bancos feitas na Europa com frequência tiveram caráter de medida temporária a ser revertida no momento em que o sistema financeiro retornasse à normalidade. Por outro lado, países asiáticos como Índia e China adotaram um modelo de nacionalização diferente — cujos resultados, via de regra, foram negativos. Agora que os governos dos EUA e da Europa refletem sobre as estratégias a adotar no caso dos bancos, tais experiências podem servir de alerta para os riscos envolvidos na nacionalização.

O temor das burocracias

Um dos motivos pelos quais a nacionalização dos bancos tem sido alvo de mais conversa do que ação se deve ao papel central que os bancos desempenham nas economias de livre mercado. Os críticos dizem que os bancos nacionalizados podem resvalar rapidamente para burocracias ineficientes, sujeitos a interesses políticos e a outras armadilhas.

“Os bancos nacionalizados, em geral, não têm um desempenho tão bom quanto o dos bancos privatizados, já que seus objetivos são muito mais complexos — emprego, concessão de subsídios a um setor ou a um político em particular — e também porque, normalmente, sua governança corporativa é muito menos rígida”, observa Richard J. Herring, professor de finanças da Wharton e diretor adjunto do Centro de Instituições Financeiras da Wharton (Wharton Financial Institutions Center). “Os funcionários são, de modo geral, funcionários públicos e o conselho é composto, quase sempre, por gente indicada por políticos.”

Não obstante, Herring acha que a crise atual do sistema bancário americano é de tal gravidade que a nacionalização temporária de alguns bancos — constituindo uma espécie de ponte até o surgimento de novos compradores — talvez seja mesmo necessária. Tal estrutura “dá aos funcionários e possíveis compradores o tempo e a oportunidade de que precisam para a realização da due dilligence, de modo que possam chegar à melhor solução possível em relação a um banco falido. Não entendo por que o Tesouro reluta em lançar mão disso”.

A razão talvez seja política, além da aversão encontrada até mesmo entre funcionários públicos mais liberais que relutam em tomar medidas que poderiam ser criticadas por parecerem “socialistas”. Um desses políticos hesitantes parece ser o presidente Barack Obama, que disse recentemente a ABC News que é preciso cautela em relação ao modelo sueco de nacionalização dos bancos tendo em vista a dimensão da indústria bancária americana. “A escala da economia americana e dos mercados de capitais vastos demais, assim como [...] os problemas próprios da administração e do controle de qualquer coisa dessa magnitude” exigiriam procedimentos tão complexos, disse Obama, “que simplesmente não fariam sentido. Além disso, temos outras tradições neste país.”

Todavia, diversos especialistas preveem que a crise atual deverá passar por cima da tradição. Há dois grandes bancos americanos especialmente ameaçados: o Citigroup, que recebeu US$ 300 bilhões do pacote de ajuda do governo — em boa parte sob a forma de garantias a empréstimos concedidos no final do ano passado — e o Bank of America, beneficiário de um programa semelhante no valor de US$ 120 bilhões concedidos no início deste ano. Numerosos especialistas acreditam que os dois resgates concedidos, apesar do enorme volume de dinheiro envolvido, pouco adiantaram para tirar os bancos da beira da insolvência, e o governo federal pouco pode fazer agora sem se tornar acionista majoritário. Os bancos perceberam que Washington já está tentando impor controles severos mesmo sem ter o controle acionário total deles: coisas como, por exemplo, limites à remuneração de executivos incluídos em recente projeto de lei de estímulo à economia.

O economista Nouriel Roubini, da Universidade de Nova York (NYU), é um dos principais defensores da nacionalização dos bancos. Roubini escreveu recentemente um artigo sobre o assunto no Washington Post em parceria com o colega Matthew Richardson, também da NYU. Eles dizem que poderá parecer “blasfêmia” para economistas que acreditam no sistema de livre mercado defender a aquisição de bancos por Washington, mas não viam alternativa em vista do prognóstico de prejuízos espantosos por parte dos bancos da ordem de US$ 1,8 trilhão, superando seu patrimônio líquido de US$ 1,4 trilhão. É imprescindível, disseram, que o Departamento do Tesouro aponte os bancos que estão, de fato, insolventes, adquira-os e separe os chamados “ativos tóxicos”, de modo que os ativos saudáveis que sobrarem possam ser vendidos rapidamente a investidores privados, enquanto os empréstimos podres são eliminados no tempo certo. “Gastamos toda nossa munição, mas não foi suficiente para deter o bicho-papão”, dizem os autores. “Agora é hora de pegar a bazuca e acabar logo com isso.”

Esse posicionamento, antes radical, agora já encontra um certo apoio. De acordo com Allen, o maior problema dos planos atuais de socorro aos bancos é que eles não puseram para fora os executivos responsáveis pela crise, além de permitir que continuassem a receber salários elevados, bônus e outras regalias, apesar da ira do contribuinte. “Investimos uma montanha de dinheiro, mas não temos controle sobre o que estão fazendo com ele”, disse Allen. “O exemplo clássico é o dos bônus da Merrill Lynch, que foi incorporada ao Bank of America e diz agora que precisa de US$ 20 bilhões. O governo diz ‘sim’, a Merrill Lynch faz meia volta e distribui US$ 4 bilhões em bônus.”

Limpando a casa

A exemplo de outros defensores da nacionalização dos bancos, Allen diz que a experiência bem-sucedida da Suécia, em princípios dos anos 90, deveria servir de exemplo para o governo americano. Na época, o país escandinavo enfrentava uma crise muito parecida com a nossa: os bancos, que haviam sido em boa parte desregulados pelo governo ao longo da década anterior, estavam tendo prejuízos enormes na esteira do colapso de uma bolha imobiliária.

As autoridades suecas insistiram com os bancos para que contabilizassem seus prejuízos, eliminando a geração de valor para o acionista. Em seguida, o governo recapitalizou alguns bancos em troca de participação acionária. Criou ainda uma agência para a venda de empréstimos podres. O gasto decorrente foi expressivo — mais de US$ 18 bilhões em valores de hoje em um país muito menor do que os EUA — a Suécia, porém, recuperou boa parte desse dinheiro através da venda de ativos, e ainda hoje possui cerca de 20% do Nordea, colosso bancário escandinavo.

“Na Suécia, o governo interveio e mandou embora todo o alto escalão administrativo”, diz Allen. “Os acionistas ficaram a ver navios, mas o governo restituiu a saúde dos bancos — foi uma boa saída.” Allen e outros especialistas observam que a estratégia adotada pela Suécia foi muito mais bem-sucedida do que o doloroso desempenho do Japão durante a chamada “Década perdida” dos anos 90, quando a intervenção do governo para ajudar os bancos foi vista como algo fragmentado e não drástico o bastante para pôr fim ao declínio econômico prolongado.

Itay Goldstein, professor de finanças da Wharton, vê com preocupação a nacionalização dos bancos nos EUA. Contudo, acrescenta, o estágio inicial do plano de socorro do governo mostrou como é difícil atacar o problema dos bancos americanos sem uma coordenação em larga escala do processo a partir do governo central. Ele disse que os bancos relutam em fazer empréstimos durante a crise atual — mesmo depois da infusão inicial de dinheiro pelo governo —, porque temem a inadimplência dos tomadores à medida que a economia resvala mais ainda para a recessão.

“Há também um problema de coordenação”, diz. “Se você acha que os bancos não estão percebendo a dimensão do seu impacto sobre a economia em geral [...] sua aquisição talvez se justifique. Os custos são enormes — é praticamente impossível que o governo adquira tantos bancos e consiga controlá-los de fato. Não sei se o governo tem gente para isso.”

“Embora não estejamos contentes com os CEOs dos bancos, não creio que a maior parte das pessoas queira que o governo e a burocracia administrem os bancos”, observa Jeremy J. Siegel, professor de finanças da Wharton. “Você poderia se livrar de todos esses CEOs e dizer que vai constituir um novo conselho, mas há a percepção de que os bancos deveriam ser mantidos no setor privado.”

Siegel acredita que o governo Obama deveria prosseguir no caminho atual, em que há a preocupação de separar os ativos bons dos ativos ruins, embora admita que seja difícil pôr em prática um plano desses. Diz ainda que qualquer outra infusão de dinheiro do contribuinte deveria estabelecer que os detentores de títulos receberão menos do que têm direito, além dos prejuízos já percebidos pelos acionistas que viram o valor de suas ações despencar.

Allen diz que a resposta à crise atual se caracterizou, em parte, pelo volume de coordenação envolvendo os governos ocidentais. Ele observa que o Reino Unido tem relutado em adotar a via da nacionalização total em virtude das lições aprendidas durante os anos 70, mas espera que esse posicionamento mude logo. “Eles estavam relutantes”, diz, “mas agora já são donos de 70% do RBS, portanto acho que o farão”. De fins dos anos 60 até princípios dos anos 80, o governo britânico nacionalizou uma dezena de indústrias: montadoras, companhias de serviço público, companhias de transporte e empresas aeroespaciais, entre outras. Muitas delas já retornaram ao controle privado.

O México também pôs em prática o que é considerado uma nacionalização temporária, em geral bem-sucedida, de boa parte do seu sistema bancário na esteira da crise do peso nos anos 90. Todavia, os críticos da nacionalização dos bancos dizem que embora tal solução radical possa parecer uma panacéia rápida para a crise financeira americana, a história não acolheu bem a maioria dos esforços nesse sentido — sobretudo a onda de esforços dessa natureza empreendida por governos com tendências esquerdistas na Europa e em outras regiões na geração que se seguiu à Segunda Guerra Mundial. Muitos desses esforços fracassaram pelos mesmos motivos: a falta de concorrência resultou em burocracias ineficientes, além de corrupção e de decisões equivocadas baseadas mais em políticas do que em praticas empresariais sadias.

Um alerta que vem da Índia

A nacionalização dos bancos tem uma longa história na Índia, embora tenha sido mais uma questão de ideologia política inicialmente, na medida em que o país se inclinava para políticas de viés esquerdista no período posterior à conquista da independência do Reino Unido em 1947. A nacionalização dos bancos nessa época tinha caráter permanente — não fazia parte de nenhum socorro temporário —, portanto são limitados os paralelos entre o que se passou na Índia e o que está acontecendo atualmente nos EUA. Contudo, vale a pena analisar os efeitos da nacionalização em outro país de grande porte.

Em 1955, foi criado o Banco Estatal da Índia (SBI) com a finalidade de assumir o Imperial Bank of India, responsável por cerca de 25% do sistema bancário indiano. A nacionalização em grande escala ocorreu em 1969, ocasião em que 14 grandes bancos comerciais ingleses foram incorporados pelo governo chefiado por Indira Ghandi. Outros sete bancos foram nacionalizados em 1980. Isso ampliou em 92% a participação dos bancos do setor público em volume de depósitos totais.

Foram várias as razões que levaram a essas aquisições. Muitos dos bancos haviam sido criados por grandes casas industriais e funcionavam como apêndices desses grupos. Normas arbitrárias eram ignoradas nos empréstimos feitos às suas matrizes, e havia o perigo real de que uma ou outra falisse. Em 1993, quando o Reserve Bank da Índia (RBI) autorizou a criação de bancos privados, havia uma cláusula segundo a qual “o novo banco não deveria ser patrocinado por nenhum grande estabelecimento comercial”.

Além disso, em razão de suas inclinações socialistas, o governo acreditava que a melhor maneira de ajudar os agricultores e os pobres era através do empréstimo direto. Criou-se então um “setor de prioridade” para tais empréstimos. Os ministros organizavam melas (feiras) de empréstimos nas quais o dinheiro era distribuído sem a segurança ou as expectativas necessárias à quitação da dívida. Como era de se prever, o sistema bancário em pouco tempo estava repleto de empréstimos podres. Diversos bancos quase faliram e tiveram de ser socorridos através da infusão de capitais pelo governo.

Desde o início do processo de reforma na Índia, em 1991, não houve nenhuma nova nacionalização. Houve, porém, alguns resgates. O novo banco privado Global Trust falseou seus números e acabou com um patrimônio líquido negativo. A instituição foi incorporada pelo Oriental Bank of Commerce num rápido casamento de interesses orquestrado pelo RBI.

Quais foram os efeitos da nacionalização na Índia? Ela evitou a falência de alguns bancos e criou uma instituição segura e de confiança: na crise atual, as pessoas sacam o que possuem do Citibank e do ICICI Bank e depositam nos bancos estatais. Isso ajudou na penetração do banco em áreas rurais: a Índia conta com um Índice Composto de Inclusão Financeira (que mede o percentual da população com acesso aos serviços financeiros) de 48, ante 42 da China. Esses bancos — principalmente o maior deles, o SBI — apostaram nas tendências da indústria global em meio à desaceleração econômica atual.

Contudo, há uma desvantagem na nacionalização. Alguns bancos tiveram de ser recapitalizados por terem adotado uma prática populista de concessão de empréstimos. Foi requisitada ao Banco Mundial a concessão de um empréstimo de US$ 4,2 bilhões para esse fim. A estatização criou organizações letárgicas, em que a criatividade e a inovação são mal vistas e o atendimento ao cliente é penalizado. Vários desses bancos hoje têm ações em bolsa em consequência da liberalização. Contudo, o governo ainda detém a maior parte do controle acionário dessas instituições e só recentemente foi que sua cultura começou a mudar. Na verdade, não há concorrência.

Bancos chineses: direção oposta

A China, onde tantas empresas, inclusive bancos, pertencem ao governo, agora pende para a direção oposta: a da privatização parcial.

Desde que a atual administração chegou ao poder, em 2003, a política em relação aos bancos estatais mudou drasticamente, dando início à reforma da estrutura acionária (privatização). O primeiro passo nesse sentido consistiu na injeção maciça de fundos estatais: acreditava-se que a taxa de empréstimos vencidos (não pagos) seria de 40% ou mais, porém o governo deu baixa na maior parte de seus empréstimos podres em fins de 2003. Seguiu-se uma liquidação dirigida a “investidores estrangeiros estratégicos” (sobretudo instituições financeiras internacionais), com juro máximo de 20% para participações estrangeiras únicas e teto de 25% para participação estrangeira cumulativa em bancos individuais, medida essa introduzida antes de os bancos terem sido oferecidos no mercado interno e externo.

Todavia, a privatização dos bancos continua a ser algo extremamente controverso na China. Há um debate feroz entre os acadêmicos nesse sentido, sobretudo no tocante aos preços das ações vendidas a investidores estrangeiros, além do favoritismo manifesto pelos investidores domésticos. Contudo, as autoridades chinesas estão dispostas a levar adiante a reforma pretendida. Em fins de 2007, a China tinha 24 bancos com mais de 30 investidores estratégicos estrangeiros em seus conselhos. Mais de um sexto do sistema bancário chinês é agora controlado por estrangeiros.

Apesar do debate em torno dos valores e da imparcialidade do processo de privatização, tudo indica que houve uma melhora na indústria bancária chinesa. Depois da privatização parcial dos bancos, foram introduzidas estruturas de governança que permitirão aos bancos se transformarem em instituições financeiras modernas. A taxa de empréstimos não pagos caiu de 30%, há alguns anos, para um dígito apenas atualmente. Alguns observadores dizem também que o ambiente bancário na China mudou radicalmente nos últimos dez anos, graças à introdução de aperfeiçoamentos na regulação, supervisão, formulação da política macroeconômica, controles internos e ao advento de tomadores de melhor qualidade.

Devido à sua exposição limitada ao mercado de capitais internacional, os bancos chineses não foram fortemente afetados pela recente crise mundial. No início de fevereiro, os grandes bancos comerciais chineses, o Banco Industrial e Comercial da China, o Banco de Construção e o Banco da China (ICBC, CCB e BOC, respectivamente) estavam entre os três maiores do mundo em participação de mercado.

Em 17 de junho de 2005, o anúncio de que o Bank of America (BoA) compraria 9% do Banco de Construção da China por US$ 3 bilhões — a aquisição bancária mais cara da história da China — ganhou as manchetes da mídia financeira global. John Anderson, economista-chefe do UBS Ásia, disse na ocasião que se tratava de uma estratégia de ganho mútuo. Ele estava certo. Em 7 de janeiro deste ano, o Bank of America, em dificuldades financeiras, vendeu um total de ações do CCB listadas na Bolsa de Hong Kong por US$ 5,6 bilhões ao preço fixo de HK$3,92 a ação, reduzindo sua participação acionária no banco chinês de 19,1% para 16,6%. O Bank of America lucrou em torno de US$ 1,1 bilhão com a venda baseada no preço das ações à época da IPO do CCB, de acordo com o Financial Times.

Por outro lado, embora os bancos chineses tenham tido um excelente desempenho em anos recentes, sua capacidade de gerenciar riscos ainda não foi testada, observa Qian Jun, professor de finanças do Boston College. “A maior parte dos bancos chineses não passou ainda por nenhuma crise financeira séria, portanto não foram testados ainda nas áreas de gestão de risco e de equilíbrio entre inovação financeira e geração de lucros”, observa.

Conforme indicam as experiências desses países, a nacionalização dos bancos dificilmente pode ser considerada uma solução milagrosa e duradoura para os problemas dos bancos. À medida que cresce o consenso entre economistas americanos e europeus a favor da nacionalização, talvez fosse bom que tivessem esses riscos em mente.