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A estas alturas Pascua Lama podría estar generando 5.000 puestos de trabajo, mientras Chile y Argentina sacan cuentas alegres de la alianza por explotar oro, plata y cobre, despertando la envidia de países vecinos con reconocida tradición minera como Perú, Brasil y Bolivia.

Todo ello podría ser una realidad hoy si no fuera por las diferencias entre el Gobierno chileno y el argentino, que no han hecho más que postergar el desarrollo del primer proyecto minero binacional de la región, Pascua Lama, mejor conocido como “la mina de Latinoamérica”.

Emplazada a 4.000 metros de altura en la Cordillera de Los Andes, justo en la frontera de Chile con Argentina, Pascua Lama es un yacimiento polimetálico cuyas reservas comprobadas contienen 18 millones de onzas de oro, 731 millones de onzas de plata y 662 millones de libras de cobre. Con una vida útil de 23 años, el proyecto está a cargo de Barrick Gold, minera canadiense que invertirá 2.500 millones de dólares en su construcción y operación, gracias a una licitación.

Si bien la iniciativa data de 1997, hubo que esperar varios años para que ambos gobiernos acodaran los respectivos beneficios económicos en torno a la operación de la mina y aprobaran los estudios de impacto ambiental. Finalmente, a comienzos de 2008 las autoridades chilenas y argentinas anunciaron con bombos y platillos el inicio de las faenas de construcción. Sin embargo, la falta de acuerdo sobre el sistema tributario que se aplicará en la explotación de los minerales, aplazaron una vez más el proyecto, poniendo a prueba la paciencia de Barrick.

El Gobierno chileno sostiene que la mayor parte de los tributos deberían pagarse a Chile ya que el 90% de los recursos metálicos de Pascua Lama está concentrado en el lado chileno de la cordillera. Sin embargo, la autoridad argentina propone un esquema "50-50", apelando al hecho de que la mayoría de los trabajos de construcción deberán realizarse en el lado trasandino de la cordillera.

John Tilton, profesor del Centro de Minería de la Pontifica Universidad Católica de Chile, afirma que “las iniciativas de inversión que involucran a dos o más países aumentan enormemente los riesgos y las dificultades para la empresa extranjera, dado que los gobiernos anfitriones representan a estados soberanos que pueden diferir en temas estratégicos y cambiar unilateralmente los acuerdos alcanzados entre sí y con la multinacional”.

¿No es más saludable, entonces, concentrar la inversión en un sólo país?, ¿de qué variables depende el éxito de futuras incursiones mineras fronterizas?

La complejidad de la inversión binacional

Gustavo Lagos, profesor del Centro de Minería de la Pontificia Universidad Católica de Chile, señala que antes de embarcarse en inversiones que atañen a dos o más naciones, la compañía extranjera debe considerar varios factores claves. “Lo primero es asegurarse de que el proyecto sea rentable en el largo plazo, lo que implica hacer una evaluación económica conservadora y, sobre todo, estudiar el riesgo político de ambos países, asegurándose de que las reglas del juego en torno a la iniciativa, no se van a modificar en lo medular”.

En síntesis, un estudio de mercado titánico que si la multinacional evalúa como conveniente y resuelve dar visto bueno a la inversión, deberá a partir de entonces prepararse para enfrentar la parte más crítica, advierte Jorge Yáñez, profesor del Departamento de Economía de la Universidad de Chile. “Antes que nada se deben aclarar muy bien los derechos de propiedad que cada nación tiene sobre el recurso a explotar, una solución que supone la firma de un acuerdo económico entre ambos países y la firma extranjera que tiene a cargo la operación del proyecto”, indica el académico, apuntando que este proceso es muy complejo, debido a que “implica determinar cuánta riqueza le corresponde por derecho a cada nación”.

A lo anterior, Tadeus Golosinski, profesor del Centro de Minería de la Pontifica Universidad Católica de Chile, agrega que también se deben evaluar las leyes laborales, ambientales y legales de cada nación, el desarrollo económico de cada una y el grado de intervención del Gobierno en la actividad económica, además de las reglas impositivas que caracterizan a cada territorio.

Asumiendo que este tópico se solucione, señala el profesor Yáñez, hay que conciliar los regímenes impositivos de cada nación, los cuales presentan importantes diferencias entre sí. “Lo anterior es una tremenda complicación para la multinacional, la cual necesita de reglas claras y ojala únicas. Nuevamente, esta materia debería resolverse por la vía de un convenio entre los países y la empresa extranjera”.

Y en este punto Golosinski es enfático en recalcar que la concreción de un acuerdo en el ámbito económico-tributario, depende esencialmente de la actitud de las naciones involucradas. “Si éstas tienen una filosofía “win-win” (cada parte gana) hay posibilidades de superar la falta de acuerdo, pero si impera la premisa de que uno quiere ganar sin considerar al otro, es imposible que el proyecto prospere y llegue a feliz término”.

El problema, dice el profesor Lagos, es que una vez que la inversión extranjera está confirmada en este tipo de proyectos, los gobiernos latinoamericanos tienden a comportarse como amos y señores, como si fuesen tras una suculenta conquista”.

Coincidiendo plenamente con los académicos, Yáñez concluye que la negociación económica-tributaria, “depende de la voluntad de las partes, lo que implica incurrir en costos para alcanzar los beneficios monetarios”.

Los costos de optar por un solo país

Aludiendo al caso específico de Pascua Lama, Lagos sostiene que “los gobiernos de Chile y Argentina tienen un enfoque completamente distinto a la hora de hacer negocios, y lograr que éstos tengan puntos de encuentro, es extraordinariamente difícil. De hecho, en el campo energético, la experiencia de los gaseoductos entre ambos países ha sido muy negativa”.

Considerando lo anterior Barrick estaría evaluando la posibilidad de llevar a cabo la iniciativa sólo en Chile, según ha trascendido a los medios de comunicación de este país. El ministro chileno de minería, Santiago González, declaró en septiembre pasado al diario local La Nación que “si Barrick Gold decide un cambio en los planes del proyecto, estamos dispuestos a colaborar en todo. Pero habría que emprender un nuevo estudio de impacto ambiental, para aprobar el traslado del equipamiento desde el territorio argentino al chileno”.

Al respecto Juan Carlos Guajardo, director del Centro de Estudios del Cobre y la Minería (Cesco) de Chile, aporta que “como gran parte de Pascua Lama se ubica en el territorio chileno, teóricamente sería posible una explotación sólo en Chile. No obstante, desde el punto de vista geológico, se trata de un sólo yacimiento que para su total aprovechamiento minero-económico, debería ser explotado simultáneamente en Chile y en Argentina”.

Por su parte, Juan Ignacio Guzmán, profesor del Centro de Minería de la Pontificia Universidad Católica de Chile, aclara que “por el lado chileno no hay posibilidad de construir a un costo razonable la planta para procesar los minerales, ya que hay muchas pendientes y la zona es muy montañosa. Mientras que por el lado argentino, la topografía es más amigable y facilita la construcción del proyecto”.

Guzman, agrega además que concentrar la inversión en un solo país puede ser una solución transitoria para Barrick, “pero en el largo plazo y una vez iniciado el proceso de explotación a rajo abierto en el yacimiento, la multinacional podría encontrarse con la posibilidad de que en el territorio argentino hay más recursos metálicos de los que había contabilizado inicialmente, perdiendo así una gran oportunidad”.  

La experiencia de otros proyectos mineros fronterizos

Pese a lo anterior, la historia da cuenta de iniciativas mineras fronterizas, que se han llevado a cabo con éxito, según revela el profesor Golosinski. “Por ejemplo, hace varios años se desarrolló un proyecto para explotar lignito -carbón de baja calidad- en la frontera entre Alemania Federal y Alemania Democrática. Lo destacable de esta iniciativa es que en pleno período de postguerra mundial (1945), cuando ambas naciones eran enemigas políticas, éstas llegaron a un acuerdo para explotar en forma conjunta el mineral, obteniendo beneficios gracias a que actuaron guiadas por el principio win-win”.

Otro caso emblemático, señala el académico, es el de la mina Flin Flon (cobre, oro y zinc), ubicada en el límite entre las provincias de Manitoba y Saskatchewan, en Canadá. “En este país los minerales son propiedad de las provincias y no del Gobierno federal, y cada una de éstas cuenta con marcos legales e impositivos diferentes. Pese a ello, las provincias establecieron una alianza para explotar dicho yacimiento”.

Sin embargo, Guzmán descarta de plano este último ejemplo de Golosinski, porque a su juicio, “esta iniciativa se materializó dentro de la fronteras de una misma nación, y si bien es cierto las provincias canadienses tienen distintos regímenes impositivos, los intereses políticos son los mismos. En cambio, el proyecto Pascua Lama es sui géneris, debido a que involucra a dos países, cuyos enfoques impositivos, económicos y políticos difieren por completo”.   

El académico opina que hoy no están dadas las condiciones para que Pascua Lama se materialice, “pero en ningún caso será desechado por la multinacional, dado que se trata de una iniciativa con un gran potencial económico. Lo que ha ganado Barrick, sorteando obstáculos estos últimos años, sin duda ha sido mayor experiencia de mercado”.

El futuro de los emprendimientos mineros binacionales  

En el futuro, los proyectos mineros emplazados en la frontera entre dos o más países, van a cobrar un lugar de primera importancia en la industria mundial, advierte Guzmán. “Tanto en el polo norte como en el polo sur, existen enormes yacimientos de minerales, depósitos de combustibles y de no combustibles, en zonas que le pertenecen a varias naciones”.

Guzman añade que “incluso, Chile y Argentina comparten jurisdicciones en la Antártida, pero en la actualidad no hay posibilidad de debatir en torno a los derechos económicos sobre estos territorios, a raíz de una normativa mundial que establece que ningún país puede realizar exploración minera y petrolera en la Antártida hasta el 2048”.

Pero una vez que se libere este decreto, advierte Guzmán, con seguridad habrá nuevos conflictos entre la autoridad argentina y la chilena. “También hay muchos proyectos a nivel teórico que involucran la explotación minera en el suelo submarino, y se piensa que la minería del futuro va hacia allá. Probablemente, el desarrollo de estos emprendimientos coincidirá con los límites marítimos de más de dos países, siendo un referente lo que resulte finalmente de Pascua Lama”, concluye el académico.