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Uno de los graves problemas de América Latina es la mala distribución de la renta producida, en gran medida, “porque hay insuficientes políticas públicas”, explica Rafael Pampillón, profesor del IE en España. Además, añade que “el gasto público es insuficiente, está mal diseñado, los ingresos tienen muy poca capacidad recaudatoria, hay muchísimas exenciones, deducciones, y hay una gran parte de la economía en informalidad”.

Así, Pampillón cree que “existe una percepción general de que en toda América Latina los recursos son muy limitados, la desigualdad es muy fuerte y, además, el gasto social no está bien focalizado”. Por eso, considera que, en muchos países, “es necesaria una reforma fiscal, y éste es un buen momento para acometerla porque vivimos una etapa de crecimiento. Excepto Brasil, que tiene una presión fiscal relativamente alta, del 35%, los demás países, sobre todo México, tienen unas recaudaciones bajísimas, en torno al 10, 12%”.

En definitiva, en estos países hay muy poca carga fiscal. Pampillón profundiza en el tema y se plantea cuál es la estructural fiscal más óptima: en qué gastar y cómo recaudar. El profesor del IE, poniendo como ejemplo el gasto en educación o sanidad, defiende que “frente al excesivo gasto que se hace en educación universitaria, quizás habría que invertir más en educación primaria. O, en lugar de hacer grandes hospitales urbanos, sería mejor gastar en atención primaria”. Además, comenta que si la distribución de la renta es tan nefasta, “habría que hacer un esfuerzo en focalizar el gasto hacia la atención primaria, pensiones asistenciales, autopistas, agua potable… Si el objetivo es redistribuir la renta, el gasto debería dirigirse hacia ahí”.

En cuanto a la recaudación, “es necesario que haya sistemas fiscales redistributivos, progresivos, donde la propia fiscalidad ya redistribuye la renta. A mí me parece que gran parte de los ingresos en América Latina llegan de las importaciones, de las empresas públicas, y no se está haciendo mucho por hacer una reforma fiscal importante”, señala.

Victoria del consenso

Pero para que ésta tenga lugar, Pampillón advierte de que hay que llegar a un consenso. Algo difícil de lograr porque, en su opinión, en algunos de estos países hay grandes niveles de corrupción. Transparencia Internacional, una organización no gubernamental con sede en Londres, ha publicado recientemente el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) correspondiente a 2007, en el que Chile y Uruguay obtienen los índices más altos con 7,0 y 6,7 puntos, respectivamente (10 es altamente transparente). México y Brasil obtuvieron tan sólo 3,5 y Venezuela 2,0. “Es muy difícil vender a la sociedad civil que aumente la presión fiscal cuando no se sabe a qué se van a destinar los ingresos fiscales”, señala Pampillón. Ese pacto fiscal, añade, “es un buen momento para hacerlo, pero hay que reducir la corrupción y aumentar los niveles de eficiencia”.

México ha logrado aprobar la primera reforma fiscal significativa en una década. El artífice ha sido el presidente mexicano Felipe Calderón, que ha conseguido lo que su predecesor y miembro del mismo partido (PAN), Vicente Fox, intentó en dos ocasiones sin éxito: el apoyo de las distintas fuerzas políticas para pasar la reforma. Calderón se apunta así su segunda gran victoria en menos de un año ya que, tras la reforma al sistema de pensiones públicas a principios de 2007, ésta es la segunda gran reforma estructural que consigue sacar adelante desde que asumió el poder.

¿Qué es lo que ha cambiado en la política mexicana? “Calderón ha demostrado una mayor capacidad para el diálogo y la negociación que Fox”, explica Carlos Malamud, Investigador principal para el área de América Latina del Real Instituto Elcano. Pero, además de la capacidad de liderazgo de su presidente, la propia situación política mexicana ha cambiado. “En el Parlamento se están dando cuenta de la necesidad de negociar ciertas cosas y que no todo se puede bloquear permanentemente. Además, hay que sumar la situación peculiar del PRI (Partido Revolucionario Institucional), que está jugando, de alguna manera, su papel de bisagra”.

Una reforma limitada

Para el presidente, la reforma fiscal tenía carácter urgente ya que, tal y como comentaba Pampillón, si se excluyen los ingresos procedentes del petróleo, México sólo recauda el 12% de su PIB (Producto Interior Bruto) en impuestos. Actualmente, los ingresos del Estado dependen en gran medida, cerca del 40%, del petróleo.

El doctor Ignacio Trigueros, miembro del Centro de Análisis e Investigación Económica del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), perteneciente a la Red Econolatin, explica que el principal objetivo de la reforma fiscal es fortalecer los ingresos públicos, ya que durante los próximos años se tendrá que hacer frente a diversos compromisos asumidos en el pasado (programas públicos de pensiones e inversiones en el sector energético), así como a un descenso en la producción del principal yacimiento petrolero del país. 

En este sentido, Trigueros estima que “sólo por estos factores, el déficit fiscal aumentará un 3 por ciento del PIB en los próximos cinco años”.  Sin embargo, explica que la reforma generaría alrededor de 2,4 por ciento del PIB. Esto, unido a que parte de los recursos no se destinarán directamente al fortalecimiento de las finanzas públicas, haría que la reforma se quedara corta. Una opinión compartida también por Pampillón y Malamud, que afirma que “podría haber sido más profunda, pero lo que pasa es que tampoco las condiciones políticas daban para más”.  Por eso, es muy probable que haya que volver a revisarla dentro de un año o dos después de que entre vigor a principios de 2008.

Los puntos clave

Hasta que esto ocurra, México ha adoptado un enfoque gradual a su reforma fiscal que básicamente consiste en: un nuevo impuesto del 2% sobre todos los depósitos bancarios en efectivo superiores a 25.000 pesos, unos 2.270 dólares; un incremento del 5,5% del precio de la gasolina y el gasóleo, que se realizará de forma escalonada durante 18 meses; un impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) del 16,5% que llegará hasta el 17,5% en 2010; y, por último, una reducción de la carga impositiva a la petrolera estatal Pemex.

El impuesto sobre los depósitos bancarios tiene como objetivo reducir la informalidad del país. Objetivo que, en opinión de muchos especialistas, no se cumplirá. “Lo dudo”, dice Trigueros,  “la reforma contempla sólo un nuevo gravamen a los depósitos en efectivo, que francamente no creo que contribuya mayormente a combatir la informalidad”. Hay quien argumenta que es poco probable que aquellos que se mueven en la economía informal utilicen las transacciones bancarias. El otro impuesto sobre la gasolina y el petróleo también ha recibido críticas por parte de la oposición, que no ha dudado en calificarlo como “el gasolinazo”, por su posible impacto en los bolsillos de los consumidores y la inflación.

Trigueros señala que el corazón de la reforma es un nuevo gravamen de control para el impuesto sobre la renta (ISR) de las empresas.  “Es decir, las empresas terminarán pagando el máximo del ISR y el nuevo gravamen.  Este último es neutral con respecto a la inversión, ya que permite la total deducibilidad de la misma.  Sin embargo, otras deducciones que se tienen en el ISR no son contempladas por el nuevo gravamen.  A final de cuentas resulta extraño un gravamen de control que tiene una base distinta del que pretende controlar.  Esto, entre otras cosas, puede dar lugar a que las empresas terminen pagando más, lo cual desalentaría la inversión”.  Asimismo, explica que, “al ser un impuesto de control, el nuevo gravamen introduce tratamientos diferentes a los impuestos sobre los gastos laborales para distintas empresas.  No obstante, también se eliminan algunos tratamientos especiales que confería el ISR”.

Poner el peso de la reforma en las empresas ha generado críticas en el sector empresarial aunque, según los expertos, se trataría de una estrategia de Calderón para evitar el veto a la reforma por parte de los partidos de izquierdas. En el intento anterior de reforma, Malamud explica que “una parte importante giraba en torno al IVA (Impuesto de Valor Añadido) y la necesidad de extenderlo a toda una serie de productos -algunos de ellos de consumo popular- la izquierda, sobre todo el PRD, y también el PRI, se opusieron. Al centrar la reforma en el pago por parte de las empresas, están diluyendo esa crítica”. “Es una estrategia pensada, pero si ha sido acertada o no, lo veremos, primero, en el momento en que la reforma salga adelante y, segundo, cuando veamos cómo evoluciona la recaudación fiscal”, apunta.

Pero no todo son malas noticias. El próximo año se pretende utilizar una buena parte de la recaudación adicional en el fortalecimiento de las infraestructuras, “lo cual sin la reforma sería prácticamente imposible”, apunta Trigueros. El plan de infraestructuras aprobado recientemente por el Gobierno contempla una inversión superior a 2,5 billones de pesos (unos 225.300 millones de dólares), lo que podría afectar positivamente al crecimiento económico.

Por otro lado, la reforma al régimen fiscal de Pemex significa que la petrolera tendrá que pagar menos impuestos al Estado, lo que permitirá invertir más en explotación e investigación, otro de los objetivos de la reforma. Según la reforma, Trigueros explica que “una parte de la recaudación adicional se destinará a Pemex: 0,3 por ciento del PIB en 2008 y 0,6 por ciento del PIB posteriormente”.  Al economista le preocupa, sin embargo, que esto no se encuentre respaldado por algún compromiso de mayor productividad en la empresa estatal.  “El problema de Pemex no es tanto la falta de recursos sino la forma en que se utilizan.  En la pasada administración la inversión en Pemex fue cercana a los 50 mil millones de dólares”.

Otras reformas pendientes

Hablar de la petrolera mexicana conduce inevitablemente a otra de las reformas pendientes en la agenda de Felipe Calderón: la energética. Pampillón dice que lo que más sorprende cuando llegas a México “es que todas las gasolineras son de Pemex. Es bueno descargar a Pemex de una elevada fiscalidad, pero es mucho más importante mejorar la competencia del sector, permitir la entrada de operadores de otros países e incluso privatizar Pemex, aunque sea una tradición mexicana prácticamente imposible de quitar”.  El profesor del IE cree que introducir una mayor competencia sería muy beneficioso para el sistema energético mexicano. Pero, además, añade que “no hay nada en la constitución mexicana que obligue a que la explotación de los hidrocarburos sea monopolio del Estado”.

Para Trigueros, la reforma del sector energético también es prioritaria, aunque señala otros aspectos que están lastrando la expansión de la economía mexicana como “la educación básica, que en las pruebas de desempeño invariablemente obtiene resultados muy pobres, una regulación inapropiada que desalienta las actividades formales, un sector de telecomunicaciones en el que la competencia es reducida...”. Lastres que, en opinión del profesor del ITAM, no permitirán, de momento, equiparar el crecimiento mexicano al de otras economías emergentes como China, India o Corea.

Para poder mejorar el desempeño mexicano, Calderón tendrá que apuntarse otros tantos y acometer en un horizonte cercano una reforma laboral. Lograrlo, “permitiría la creación de mayor empleo y evitar la emigración a EEUU”, considera Pampillón. Hasta entonces, la reforma fiscal impulsará otros avances, entre ellos, según dijo Calderón a los medios de su país, reforzar la educación. El profesor del IE está de acuerdo en que la educación es un tema fundamental. “La mejor manera de reducir las desigualdades tan brutales es proveer de educación, cuanto más nivel, mejor, a la población y para eso hace falta recaudación, porque sin ella no se puede dar esa educación gratuita a la población”.

Pampillón concluye enumerando los grandes problemas de América Latina. “El primero es la recaudación fiscal; un problema que, si no se resuelve, no se solventará el segundo: la mala distribución de la renta. El tercer gran problema es la corrupción y, si no se ataja, es muy difícil acabar con los dos primeros”.