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A nacionalização do setor de energia da Bolívia, tal como anunciado pelo presidente Evo Morales, foi como um “banho de água fria” para as companhias internacionais, e coloca em risco os investimentos no país, segundo parecer da Agência Internacional de Energia (AIE). Para a instituição, alguns países latino-americanos estão enveredando por um “caminho perigoso” ao revisar os contratos estabelecidos com as multinacionais de petróleo. Contudo, chamou também a atenção para o fato de que a tendência nacionalista partiu dos países produtores e chegou aos consumidores, como foi o caso da França e da Espanha. Essa advertência ocorre no momento em que a Espanha e o Brasil procuram salvaguardar os investimentos da Repsol YPF e da Petrobrás, as duas empresas com maior presença no segmento de gás da Bolívia. “Se não se chegar a um equilíbrio entre os interesses das empresas e os dos países, quem perde é o país. Basta observar a capacidade de produção da Venezuela, que caiu drasticamente: esse é o preço”, garantiu o subdiretor da AIE, William Ramsay.

Os especialistas parecem estar de acordo quanto as possíveis conseqüências negativas da nacionalização do setor de hidrocarbonetos boliviano. Para o professor  da escola de negócios IESE, José Ramón Pin, as repercussões dividem-se em dois grupos. Por um lado, haveria “um aumento da desconfiança em relação aos países com tendências políticas populistas, que passariam a ter um grau de risco político maior, bem como outros que apresentem tendências similares. Isto fará com que os investimentos estrangeiros diminuam ou ganhem caráter especulativo”. Por outro lado, Pin observa que pode ocorrer uma recapacitação por parte das empresas que operam em países “onde tais políticas não foram ainda aplicadas, pautando-se por uma cautela maior em relação a seus investimentos”.

Na opinião de Enric R. Bartlett Castellá, professor de Direito Público da escola de negócios Esade, da Espanha, “cria-se com as medidas populistas uma atmosfera pouco favorável aos negócios, caracterizada por uma maior insegurança jurídica — com mudanças imprevisíveis nas regras de desenvolvimento da atividade econômica —, além de ameaças ao exercício da liberdade empresarial, uma vez que tais medidas fragilizam a capacidade das empresas de decidir quando e como investir, de que modo dirigir a organização e se apropriar dos lucros obtidos   em razão do ordenamento fiscal do Estado em que se investe. De modo geral, Juan Martinez Lázaro, professor do Instituto de Empresa (IE), acredita que, na América Latina, “pode haver comprometimento dos investimentos feitos, e se essas políticas se generalizarem, poderão se estender às economias que respeitam os direitos e os interesses legítimos dos investidores”.

Os recursos da Bolívia

Um dos principais perigos das políticas populistas, de acordo com os especialistas, é a falta de realismo de suas medidas. Por isso, muitos acham que a Bolívia não levou em conta, no momento em que decidiu nacionalizar seus recursos, se dispõe, ou não, dos meios necessários para explorar suas jazidas de hidrocarbonetos. Martinez Lázaro é categórico ao afirmar que não. “A Bolívia não tem a tecnologia e nem tampouco o capital necessário para explorar seus recursos energéticos de forma autônoma. O petróleo é um negócio que requer investimentos pesados, não apenas no que se refere à exploração, mas também à pesquisa. Os países que não investem na manutenção de suas instalações produtivas vêem sua produção declinar. Temos muitos exemplos disso. Portanto, se a Bolívia expulsar as companhias de petróleo estrangeiras, restringirá sua capacidade de novas pesquisas no setor e, o que é pior, assistirá a médio prazo à queda de sua produção”, garante Martinez Lázaro.

Para Bartlett, “embora os recursos naturais garantam a obtenção de financiamento, mesmo assim é preciso contratar quem disponha dos conhecimentos técnicos e da logística para a exploração e comercialização desses recursos. O gás tem de ser transportado por gasodutos ou liquefeito em usinas apropriadas; em seguida, deve ser embarcado — no Chile ou no Peru — e passar pelo processo inverso no porto de destino. São operações que exigem a intervenção de alguma ou algumas das grandes companhias de energia”. Pin vai mais longe e faz referência não só à realidade econômica, mas também ao aspecto político da operação: “Os países em desenvolvimento passam por períodos de abertura à economia global e por processos de nacionalização dos setores produtivos de forma alternada. Não é a primeira vez que isso acontece. Na verdade, não importa quem é dono dos meios, e sim quem os administra e o grau de independência de que goza para fazê-lo com critérios empresariais.   Talento para isso há de sobra no mundo e pode-se contratá-lo.   A questão não é saber se há recursos, e sim se há vontade política para explorá-los com critérios de rentabilidade e de eficácia empresarial, e mais: se os responsáveis terão liberdade para fazê-lo”, e isso é algo que só depende do governo boliviano.

Num primeiro momento, as políticas de natureza populista parecem ter muito sucesso na América Latina, mas podem ter conseqüências nefastas para a economia do país, afastando-o ainda mais do seu objetivo: driblar a crise ou superar a fase — em alguns casos — de país em via de desenvolvimento.   Segundo Pin, “a experiência mostra  que é muito difícil que governos populistas concedam independência aos gestores empresariais para que atuem com critérios econômicos. Tampouco é fácil encontrar gestores com a solidez ética necessária para a aplicação de critérios empresariais sem ceder a pressões.  Não é fácil também para os governantes resistir à tentação de usar o poder em benefício próprio. Se não há firmeza de um lado (isto é, na defesa da independência com critérios éticos), e tampouco de outro (restringindo o desejo de influir no processo em proveito próprio), o que é muito difícil, o normal é que a eficiência das empresas se deteriore e que os lucros oriundos da criação de riqueza se percam”. Contudo, essas medidas podem ter também uma vertente positiva para o país se forem devidamente aproveitadas.  Nesse sentido, o professor do IESE acredita que “se o preço dos produtos energéticos continuar subindo, os governos populistas terão durante alguns anos fundos monetários significativos. Se esses recursos forem investidos em um tipo de formação, sem vezos ideológicos preconcebidos, que eduque para a liberdade e para a diversidade de opiniões, surgirá daí uma democracia com alternativas diferentes no âmbito de um marco institucional estável, que contribuirá para o desenvolvimento futuro dessa nação. Por outro lado, se o governo ceder à tentação de investir esses fundos de maneira populista, aplicando-os na doutrinação ideológica generalizada, teremos outra oportunidade perdida”.

Com políticas populistas, corre-se o risco de se assistir à fuga maciça de capitais. Em casos assim, o especialista do IE prevê a debandada dos investidores estrangeiros e a ausência de novos investimentos, sobretudo se as mudanças legislativas na esfera jurídica forem prejudiciais aos seus interesses. Para Martinez Lázaro, é importante não esquecer uma premissa fundamental: “Quem investe quer rentabilidade, e se não há condições que permitam obter essa rentabilidade, não haverá investimentos estrangeiros, nem provavelmente nacionais.” O professor acrescenta que, “na América Latina, como os níveis internos de poupança são insuficientes, o investimento estrangeiro é necessário para o financiamento dos investimentos. Estes migrarão para os países onde haja um marco regulatório estável e os direitos de propriedade sejam respeitados. Quem ficar sem investimentos continuará pobre”.

Para Bartlett, da Esade, “a experiência histórica mostra que a condução pública da economia não é o meio mais eficiente de alocar recursos em situações de normalidade. A luta contra a pobreza justifica uma intervenção pública; contudo, é mais eficaz em termos de redistribuição da riqueza gerada do que da geração dessa riqueza   propriamente dita — e, sem ela, não há o que redistribuir. Por outro lado, em estados com instrumentos frágeis de governabilidade, podem ocorrer relações com determinados clientes que tendam a perpetuar no poder aqueles que as mantêm”. Embora as políticas populistas afugentem o investimento privado, é natural que os investidores mantenham seu apoio aos países emergentes, já que nem todos são favoráveis ao populismo. “Não se pode generalizar. Muitos dos chamados países emergentes, aqueles que mais contribuem com o comércio mundial (China, Índia, Brasil etc.), optaram por medidas que aprofundam o envolvimento da iniciativa privada na atividade econômica. Seja como for, esses países necessitam de investimentos —   e o capital, de oportunidades de investimentos. A princípio, é natural que continuem a descobrir pontos de colaboração e de contato”, disse.

O vírus do populismo

É compreensível que muitas empresas tenham receio de que esse tipo de política se estenda a outros países da América Latina. Primeiro foi chávez, na Venezuela, depois Morales, na Bolívia. Quem virá a seguir? A companhia de petróleo espanhola Repsol YPF pediu na semana passada à Argentina que não nacionalizasse a YPF, pois teme que seu presidente, Nestor Kirchner, imite a conduta de seus vizinhos. José Ramón Pin acha que “o Brasil representaria o perigo maior, mas não parece ser esse o caso. O Chile tem um desenvolvimento institucional de país desenvolvido e não deve ocorrer nada semelhante ali; pelo contrário. O desenvolvimento da Colômbia é diferente e, apesar da guerrilha. A estabilidade institucional do país o converterá na segunda potência regional depois do Brasil (o Chile continuará a crescer, mas o peso de sua população não é muito significativo). A Argentina talvez se sinta inclinada ao populismo, mas seria a gota que faltava para o fim de uma forma de ser. O Peru e o Equador estão na corda bamba, dependendo dos resultados das próximas eleições. A Venezuela já cedeu à tentação populista”.

De acordo com Pin, “os três motores do desenvolvimento: Brasil, Chile e Colômbia, não parecem correr tal risco. Os demais países da América do Sul, por causa de medidas populistas, terão um peso econômico e social cada vez menor. Com relação ao México e à América Central, a situação é diferente. A economia mexicana se integrará cada vez mais à dos americanos, para benefício de ambos os países. Isto significa a adoção, cedo ou tarde, de uma linha política contrária às nacionalizações. A América Central tem outros problemas mais graves, sendo o principal deles a integração econômica e sua aproximação gradual com as economias dos EUA e do México”. Para Martinez Lázaro, hoje em dia o risco mais evidente está representado pelo Peru e pelo Equador. Para ele, o candidato que lidera as pesquisas no México, López Obrador, tem contornos populistas, porém Martinez Lázaro concorda com Pin que é difícil ceder ao populismo dada a integração econômica do país com os EUA.

O populismo pode não só estender-se aos países vizinhos, como também ao interior dos próprios países que o adotam. No caso da Bolívia, o processo de nacionalização poderá afetar a outros setores além do setor de hidrocarbonetos, já que Morales, em seu programa eleitoral, defendia a nacionalização dos setores extrativos, como o segmento de mineração. Pin observa também que as grandes propriedades rurais podem também ser submetidas a esse processo. Bartlett concorda e inclui nessa lista o mercado de minérios; já Martinez Lázaro aponta o setor florestal ou as concessões de serviços.

“A origem dessas políticas devem ser buscadas nos elevados níveis de pobreza, nas tremendas desigualdades sociais e na corrupção política que grassam na região. Parte substancial das populações latino-americanas vê nessas opções populistas uma oportunidade para mudar. Contudo, não nos enganemos: o populismo não é a solução para nenhum dos males de que sofre a América Latina; pelo contrário, ele os agrava a médio prazo”, garante o professor do IE. Bartlett, da Esade, assinala ainda que “não se pode esquecer  o fato de que as economias do mundo desenvolvido, até pouco tempo atrás, não só resguardavam a posse dos recursos essenciais ao Estado, como também, de uma forma ou de outra, sua exploração. Vale notar que em pleno processo de liberalização dos anos 90 e princípios do século XXI, as chamadas golden shares enfrentaram a Comissão Européia e os governos dos estados membros”. Pin observa que “o populismo é reflexo do desejo de um eleitorado desesperado diante de sua situação socioeconômica, mas é pouco provável que resolva seu principal problema, a não ser que os dirigentes políticos sejam honestos à toda prova e haja investimentos na educação a longo prazo. O problema das lideranças populistas não diz respeito apenas à honestidade e à inteligência pessoal de seus líderes, também é fundamental que seus colaboradores o sejam, bem como todo o aparelho de estado herdado — mas até que ponto esse aparelho seria confiável?

Medidas legais

É preciso levar em consideração que qualquer governo é soberano para expropriar ou nacionalizar seus recursos naturais e para mudar o marco regulatório vigente. Contudo, isto não significa que possa fugir à responsabilidade dos deveres contratuais incorridos anteriormente; portanto, deve-se indenizar qualquer empresa ou particular afetado pelas novas medidas. Por um lado, é importante neste ponto o papel que desempenham as possíveis empresas afetadas, mas também o trabalho do Executivo do país de origem daquelas empresas afetadas por essas medidas, ou que poderão vir a ser afetadas por elas.

Com relação às empresas, o professor da Esade acha que “devem incorporar como parte essencial de sua estratégia, e de suas operações, aquelas iniciativas que contribuam para transmitir à sociedade em que atuam sua participação positiva na melhora do seu nível de vida. Isto significa atuar em uma linha bem específica, conforme sugerem, por exemplo, os dez princípios do pacto mundial das Nações Unidas, o Global Compact, como apoiar a liberdade de filiação e o reconhecimento efetivo do direito à negociação coletiva; ou ainda, favorecer o desenvolvimento e a difusão de tecnologias que respeitem o meio ambiente. Em seu relacionamento com o governo, as empresas devem se empenhar também em contribuir para o desenvolvimento do país. Este, por sua vez, passa a receber investimentos e experimenta uma melhora nos níveis de governo”. Com relação à intervenção do governo espanhol, no caso da Bolívia, os especialistas concordam que o Executivo deveria fazer pressão por meio de medidas diplomáticas e até mesmo jurídicas, apelando para o direito internacional. Martinez Lázaro vai além e acha que “o governo espanhol deveria recorrer aos tribunais internacionais de arbitragem e suspender os acordos de cooperação financeira com a Bolívia”. O professor do IESE diz que “a legalidade internacional é discutível quando países desenvolvidos, como a Itália, impedem uma oferta pública de aquisição (opa) do BNL pelo BBVA por meio de subterfúgios. Por isso, não têm a autoridade moral para pedir aos países subdesenvolvidos que ajam de outra maneira.”

Pin afirma que, com relação à forma de atuação da Andina (filial da Repsol na Bolívia), “os diretores da companhia petroleira espanhola terão de conquistar a confiança de um governo de tendência populista e um conselho de administração em situação de minoria. Sua capacidade técnica e sua respeitabilidade profissional serão fundamentais para isso. O trabalho não será fácil, porque se trata de um campo em que sua capacidade técnica, política e seu nível ético terão pela frente um grande desafio. Tudo isso em um primeiro período de seis meses, no qual devem ser estabelecidas novas condições contratuais”. Para Martinez Lázaro, “a Repsol possui na Bolívia uma parte significativa de suas reservas de gás, que agora não poderá mais contabilizar mais como próprias. À parte a indenização a que possa ter direito, sua permanência no país ficará condicionada às novas regras a serem aplicadas pelo governo boliviano, conforme atendam ou não aos seus interesses”. Embora, a princípio, a nacionalização deva atingir apenas 51% da filial, os termos exatos da medida ainda não foram definidos, por isso é difícil fazer qualquer previsão, conforme observou Bartlett. A conta de resultados da Repsol certamente será afetada por esses acontecimentos. Já a bolsa parece ter assimilado com tranqüilidade os acontecimentos, uma vez que as ações da empresa se desvalorizaram lentamente, tal como aconteceu com as demais companhias de petróleo com instalações na Bolívia.